IV SA/Wa 414/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność paragrafu 6 ustęp 2 załącznika do uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Rady Gminy [...] zmieniającej uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt w 2017 r. w brzemieniu nadanym uchwałą zmieniającą z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w części dotyczącej nałożenia w par. 6 ust. 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi zwierząt stanowiącego załącznik do uchwały obowiązku pokrywania kosztów związanych z wyłapywaniem zwierzęcia i umieszczeniem go w schronisku przez właściciela tego zwierzęcia. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano podniesiono, iż załącznik do uchwały w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt: w par. 6 ust. 2 zawiera uchybienie o charakterze istotnego naruszenia prawa. Skutkującego jej nieważnością w tej części, albowiem bez upoważnienia ustawowego przepis ten nakłada na właściciela zwierzęcia odłowionego pokrycia kosztów jego wyłapania zabiegów weterynaryjnych i umieszczenia w schronisku. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapewnienie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wykonywanie należy do zadań wlanych gminy, a zgodnie z art. 11a ust. 5 tej ustawy koszty realizacji programu ponosi gminy. W związku z powyższym zaskarżony przepis został uchwalony w Programie nie tylko bez podstawy prawnej ale wbrew jednoznacznym brzmieniu art. 11a ust. 5 ustawy, który w sposób jednoznaczny stanowi, że koszty realizacji programu ponosi sama gmina bez możliwości przerzucania tych kosztów na inne podmioty. W ustawie o ochronie zwierząt nie przewidziano możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne. Pogląd ten jest zasadny jeśli się weźmie pod uwagę art. 7 ust. 4 ustawy wskazujący na możliwość obciążenia kosztami utrzymania zwierzęcia na właściciela od którego zwierzę czasowo odebrano wobec stwierdzenia znęcania się nad zwierzęciem. Nadto przedmiot uchwały winien być ograniczony jedynie do zwierząt bezdomnych a nie zwierząt którym nie zapewniono właściwej opieki i nadzoru. Bezprawne jest również nałożenie obowiązku pokrycia kosztów związanych z zabiegami weterynaryjnymi w sytuacji gdy następuje to bez wiedzy i zgody właściciela. Oczywiście nie oznacza to, że Gmina nie może odchodzić od właściciela zwrotu świadczenia jednakże właściwą podstawą do rozstrzygania o kosztach wyłapywania i umieszczenia w schronisku zwierzęcia, które zostało pozbawione opieki może dochodzić zwrotu poniesionych wydatków na drodze postępowania cywilnego. Natomiast nie może temu służyć akt prawa miejscowego, albowiem może on być wydany wyłącznie w takim zakresie jakim przewiduje ustawa. W ustawie o ochronie zwierząt brak jest stosownej regulacji umożliwiającej Gminie przyjęcie w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt jakichkolwiek zasad związanych ze zwrotem kosztów, która Gmina poniosła w związku z jego realizacją. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że aktualnie zawarte w art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt sformułowanie w szczególności" świadczy o tym, że w tym ustępie nie ą wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ale że katalog ten jest otwarty. Wójt przyznał, że zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy koszty realizacji programu pokosi gmina i zaznaczył, iż wbrew stanowisku skarżącego uchwała w tym przedmiocie nie dotyczy tylko bezdomnych zwierząt i opieki na nimi, ale także zapobieganiu takiej bezdomności, przy czym, jak wskazano wyżej, wskazane ma charakter otwarty. Pokreślono, że zwierzę posiadające właściciela lub opiekuna nie jest zwierzęciem bezdomnym, w związku z czym zapewnienie mu opieki pełniej oraz pokrywanie kosztów z tym związanych spoczywa na jego właścicieli lub opiekunie. Zgodnie z art. 10a ust.1 ustawy oraz par. 15 ust. 3 wynika, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna w związku z powyższym pozostawiane psa bez opieki wynika wyłącznie z nieświadomego lub celowego działania jego właściciela lub opiekuna. Obowiązkiem gminy jest odłowienie pozostawionego bez opieki psa oraz ustalenie jego właściciela. Skoro w świetle przepisów prawa pozostawienie psa bez opieki i kontroli bezsprzecznie wynika z działania jego właściciela lub opiekuna, którzy odpowiadają za psa to nie ma żadnego uzasadnienia do tego aby gmina ponosiła z tym koszty. Przedmiotowa uchwała nie wprowadza żadnej administracyjnej opłaty z tego tytułu a jedynie stanowi potwierdzenie zasady, że koszty związane posiadaniem zwierzęcia ciążą na jego właścicielu. Regulacja ta jest również istotna jako element zapobiegania bezdomności zwierząt. Na rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] oświadczył, że popiera pkt 1 skargi, natomiast pkt 2 skargi dotyczący Uchwały Gminny [...] znalazł się omyłkowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2017 r. wydana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( dalej jako "u.o.z."). Prokurator zarzucił, iż nałożenie obowiązku pokrywania kosztów związanych z wyłapywaniem zwierzęcia i umieszczaniem go w schronisku przez właściciela tego zwierzęcia w § 6 ust. 2 Programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowiącym załącznik do uchwały w sposób istotny narusza art. 11a ust. 5 u.o.z., gdyż zgodnie z tym przepisem koszty realizacji programu ponosi sama gmina. Należy zgodzić się ze skarżącym, że w zaskarżonej uchwale za istotne naruszenie prawa materialnego należy uznać uregulowanie zawarte w § 6 ust. 2 jej załącznika, w myśl którego w przypadku ustalenia dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierzęcia, które zostało przekazane odłowione, ponosi on koszty związane z jego odłowieniem, transportem oraz wykonywaniem zabiegów weterynaryjnych oraz przekazaniem do schroniska. Podkreślenia wymaga, że uchwała rady gminy określająca program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego należy wskazać, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tej regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wynika wprost, że koszty realizacji programu ponosi gmina. W ustawie tej brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego programu, w tym kosztami odłowienia zwierzęcia, objęcia opieką weterynaryjną, przewiezienia i umieszczenia zwierzęcia w schronisku. Przytoczone wyżej regulacje prawne przesądzają o niedopuszczalności uregulowania zawartego w § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, który nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale również jest sprzeczny z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona uchwała w części załącznika oznaczonej jako § 6 ust. 2 rażąco narusza prawo. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.