IV SAB/Wa 367/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku R. G. z dnia [...] listopada 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania wskazanego w punkcie 1. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz R. G. sumę pieniężną w kwocie 5.000 (pięć tysięcy) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] czerwca 2018 r. R. G., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na bezczynność oraz niezałatwienie przez Wojewodę M. w terminie sprawy z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniósł o: 1. zobowiązanie Wojewody M. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego i bezczynności, którego dotyczy skarga; 3. orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa związku z art. 149 ppsa, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skarg do sądu; 4. przyznanie mu na podstawie art. 149 § 2 ppsa od organu sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 5. zasadzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę, wniesionej [...] lipca 2018 r., Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił następujący stan faktyczny: W dniu [...] listopada 2016 r. R. G. wniósł do Wojewody M. o udzielenie mu jako cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do wniosku dołączone zostały m.in. załącznik nr 1, sporządzony przez pełnomocnika M. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. – L. J. na podstawie złożonej kopii pełnomocnictwa oraz załącznik nr 5, sporządzony przez Powiatowy Urząd Pracy w P.. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. M. Urząd Wojewódzki zwrócił się do wnioskodawcy z wezwaniem do uzupełnienia wskazanych braków formalnych wniosku (m.in. przez czytelny podpis pracodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania) i osobistego stawiennictwa w Urzędzie. Pismo to zostało doręczone [...] lutego 2017 r.. Żądane braki zostały uzupełnione [...] lutego 2017 r. i wówczas też, jak wynika z okoliczności sprawy, wnioskodawca stawił się w Urzędzie. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i do Komendanta [...] Policji o udzielenie wskazanych informacji o cudzoziemcu. Pismem datowanym na [...] kwietnia 2017 r. organ poinformował cudzoziemca, że decyzja w jego sprawie zostanie podjęta do [...] maja 2017 r. oraz wezwał go do złożenia kolejnych dokumentów. Doręczenie tego pisma nastąpiło [...] września 2017 r.. Wnioskodawca złożył żądane dokumenty w dniach [...] kwietnia i [...] maja 2017 r.. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. organ poinformował R. G., że termin załatwienia sprawy został wyznaczony na [...] lipca 2017 r. oraz ponownie wezwał go do złożenia następnych dokumentów. Pismo to zostało wysłane na adres inny niż wskazany przez wnioskodawcę, było awizowane i nie zostało podjęte w terminie. W dniu [...] lipca 2017 r. organ wydał decyzję nr [...], o odmowie udzielenia R. G. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dnia [...] lipca 2017 r. cudzoziemiec wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, załączając do niego szereg dokumentów. Pismem z [...] listopada 2017 r. zgłosił się pełnomocnik strony, będący radcą prawnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Akta sprawy zostały zwrócone Wojewodzie w dniu [...] kwietnia 2018 r.. W dniu [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik wnioskodawcy ponaglił Wojewodę M. w związku z nierozpoznaniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie w dniu [...] czerwca 2018 r. wniósł do Sądu skargę na bezczynność i niezałatwienie przez organ sprawy w terminie. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy zostanie podjęta do [...] września 2018 r.. Jednocześnie wezwano stronę do doręczenia kolejnych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z art. 3 § 2 pkt 1) i 8) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Skarżący podniósł, że w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie w prawnie ustalonym terminie podjął on czynności w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, uzasadniony jest wniosek o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. Skarżący bowiem oczekuje bez efektu na załatwienie sprawy przez organ od kilkunastu miesięcy. W tym okresie nie może on m.in. widywać się z rodziną, albowiem jej wyjazd z Polski nie jest możliwy, jak również co bardziej istotne nie jest wstanie podjąć pracy zarobkowej. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, w pierwszej kolejności odwołać się należy do stosownych regulacji ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa). W art. 12 kpa wskazano, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Z kolei art. 35 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1), niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Ponadto, zgodnie z art. 36 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia i ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W świetle powyższych regulacji podzielić należy zarzut skarżącego o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zauważyć w tym miejscu należy, że strona kilkukrotnie wzywana była do uzupełnienia braków formalnych wniosku i składania kolejnych dokumentów (pismami z [...] stycznia, z [...] kwietnia i z [...] maja 2017 r. oraz z [...] lipca 2018 r.). Już sama ta okoliczność wskazuje na prowadzenie postępowania w niezorganizowany sposób. Ponadto taki sposób procedowania powodował, że część dokumentów przedstawianych przez stronę dezaktualizowała się, co z kolei sprawiało, że organ wzywał stronę do złożenia nowych. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że pomiędzy kolejnymi czynnościami podejmowanymi przez organ występowały długie przerwy, co świadczy o znacznej opieszałości w rozpoznaniu wniosku strony. I tak pierwsza czynność w sprawie została dokonana [...] stycznia 2017 r. (dwa miesiące po złożeniu wniosku). Kolejna, po uzupełnienie braków i stawiennictwie strony w dniu [...] lutego 2017 r. miała miejsce dopiero miesiąc później – [...] kwietnia 2017r. i było nią zwrócenie się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i do Komendanta [...] Policji (co mogło nastąpić tuż po złożeniu wniosku). Dopiero po kolejnych trzech tygodniach organ wskazał termin załatwienia sprawy, wyznaczając go na [...] maja 2017 r.. Nie został on dochowany, a następny został wyznaczony na [...] lipca 2017 r., kiedy została wydana decyzja odmowna. Co istotne, została ona wydana po wysłaniu stronie wezwania na inny adres niż wskazany przez nią samą, skutkiem czego wskazane w tym wezwaniu dokumenty mogły być złożone dopiero w postępowaniu odwoławczym. Z kolei po uchyleniu decyzji Wojewody przez organ odwoławczy i zwrocie akt organowi I instancji w dniu [...] kwietnia 2018 r., kolejna czynność miała miejsce dopiero ponad dwa miesiące później – [...] lipca 2018 r.. Nastąpiło to już po ponagleniu organu przez stronę, przy czym w piśmie z tego dnia wskazano nowy termin załatwienia sprawy, tj. [...] września 2018 r.. Jednakże i ten termin nie został dochowany, bowiem na dzień wyrokowania brak jest informacji o rozpatrzeniu wniosku. Z powyższych okoliczności wynika, że organ nie pozostawał w bezczynności, jakkolwiek pomiędzy kolejnymi podejmowanymi czynnościami występowały znaczne przerwy, a więc postępowanie prowadzone było opieszale i nie cechowało się koncentracją. Tym samym wypełnione więc zostały przesłanki do stwierdzenia przewlekłości tego postępowania. Podkreślić w tym miejscu należy, że od dnia złożenia wniosku do chwili wyrokowania upłynęły już bez mała dwa lata, co nawet po uwzględnieniu dosyć długotrwałego postępowania odwoławczego – stanowi wielokrotne przekroczenie terminu określonego w art. 35 § 3 kpa. Podnieść trzeba, że czynności dowodowe uznane za niezbędne do załatwienia sprawy winny być dokonane w początkowym stadium postępowania, faktycznie zaś organ zaczął je podejmować już w zasadzie po upływie maksymalnego terminu wyznaczonego przez powołany wyżej przepis, liczonego od złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia. Zaznaczyć należy, że zwiększenie wpływu spraw, ani trudności kadrowe organu nie mogą być uznane za usprawiedliwienie długiego czasu jej nierozstrzygnięcia, gdyż to rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że wielokrotnie organ nie dotrzymywał wyznaczanych przez siebie terminów załatwienia sprawy. Nawet wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie spowodowało jej załatwienia. Zdaniem Sądu, z akt postępowania administracyjnego wynika, iż było ono prowadzone w sposób nieskoordynowany oraz bez widocznej koncepcji i planu. Z art. 149 § 1 wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 ppsa, w przypadku, o którym mowa w § 1 sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że organ dopuścił się zarzucanej mu przez skarżącego przewlekłości, gdyż prowadzenie postępowania przez wskazany wyżej czas, w tym przez pięć miesięcy od zwrotu akt po uchyleniu pierwotnej decyzji – nie miało uzasadnienia w przedstawionych okolicznościach. Ponadto nie ulega wątpliwości Sądu, że przewlekłość ta nastąpiła z rażącym naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przez znaczne przekroczenie maksymalnego terminu do rozpatrzenia wniosku. Jak bowiem zostało to wyżej zauważone, bezskuteczne pozostało ponaglenie strony, a nawet nie były dotrzymywane wydłużane terminy załatwienia sprawy. Ponadto do chwili wyrokowania przez Sąd sprawa nie została rozstrzygnięta. Dlatego też Sąd uznał, że odpowiedni będzie miesięczny termin do rozpoznania wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wobec czego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i 3) ppsa, należało orzec jak w punkcie 1. sentencji. W konsekwencji, w punkcie 2. wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a ppsa. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na wniosek skarżącego, były też podstawy do zastosowania regulacji z art. 149 § 2 ppsa. Z przepisu tego wynika, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przy tym, wobec alternatywy wyrażonej art. 149 § 2 ppsa, tj. wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – Sąd uznał za zasadne zastosowanie drugiego z tych środków. Uzasadnione to jest zwłaszcza tym, że celem uzyskania przez cudzoziemca przedmiotowego zezwolenie jest wykonywanie pracy, stąd też przedłużające się postępowanie rodzi po jego stronie wymierne straty. W tym kontekście wymierzenie organowi grzywny musi zejść na dalszy plan, co przy wskazanej konstrukcji powołanego przepisu oznacza odstąpienie od takiego rozstrzygnięcia. Art. 154 § 6 ppsa stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2018 r. (M. P. z 2018 r. poz. 187) wynika, że przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2017 r. wyniosło 4.271,51 zł. Wobec tego, dziesięciokrotność tego wynagrodzenia to 42.715,10 zł, zaś połowa tej kwoty to 21.357,55 zł. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz z jednej strony żądanie R. G. przyznania mu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości (21.357,55 zł), z drugiej zaś jego realne możliwości zarobkowe (wyrażone przede wszystkim dochodami rzeczywiście osiągniętymi w 2016 r., tj. [...] zł brutto na podstawie informacji o dochodach PIT-11 i zeznania o wysokości osiągniętego dochodu PIT-37 – znajdujących się w aktach administracyjnych) Sąd uznał, że właściwą kwotą będzie suma w wysokości [...] zł. W związku z tym orzeczono jak w punkcie 3. wyroku, a w konsekwencji żądanie ponad przyznaną kwotę podlegało oddaleniu, o czym Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji na podstawie art. 151 ppsa. O kosztach postępowania w punkcie 5. orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ppsa. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis od skargi (100 zł), ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i wynagrodzenie jego pełnomocnika procesowego ([...] zł) - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.). W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie uwzględnił wniosku w odniesieniu do opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, bowiem z przedłożonego, w większości nieczytelnego wydruku rachunku bankowego (k. 7) nie wynika jej uiszczenie w odniesieniu do niniejszej sprawy. . .