II SA/Wr 473/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo Żagań na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód gruntowych na napełnienie zbiorników retencyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ) z dnia [...] wydana na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 2 , art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), którą to określono Nadleśnictwu Żagań za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 7,00 zł (słownie: siedem złotych) za pobór wód gruntowych na napełnienie zbiorników retencyjnych dz. nr 727 obr. Konin Żagański. W uzasadnieniu decyzji podano, że organ ustalił ww. opłatę w formie informacji rocznej w dniu 16 marca 2018 r., jednak Nadleśnictwo wniosło od tej informacji reklamację, w której nie zgodziło się z naliczoną opłatą oraz wniosło o odstąpienie od naliczania opłaty. Nadleśnictwo Żagań uzasadniło, że zbiorniki pełnią funkcję retencyjną, przeciwpowodziową oraz przyrodniczą. Zdaniem organu reklamacja nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Nadleśnictwo Żagań korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr [...] wydanego przez Starostę Ż. na pobór wód podziemnych w ilości 17,0 m3/h na napełnienie zbiorników retencyjnych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. Treść pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje, że pobór wody dla potrzeb przedmiotowego zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (art. 270. ust. 2 Prawa wodnego). Organ stwierdził, że zaistniała przesłanka obligująca go do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018r. - 31 grudnia 2018r. Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Opłata za pobór wód podziemnych na napełnienie zbiorników retencyjnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 3 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 17,0 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.00472222 m3/s. Nadleśnictwo Żagań nie zgodziło się z przytoczoną decyzją i wniosło na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem strony skarżącej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w Koninie Żagańskim działka nr 727 (leśnictwo Mirostowice) zbudowano progi drewniano-ziemne i zbiorniki pełniące funkcje retencyjne, przeciwpowodziowe oraz przyrodnicze. Szczególnie istotna jest funkcja retencyjna, która zwiększa dyspozycyjne zasoby wodne niezmiernie ważne jako element przeciwdziałania skutkom suszy oraz przeciwpowodziowa - leżące de facto w kompetencjach organów administracji rządowej i samorządowej oraz Wód Polskich (art. 163 i 183 ustawy Prawo wodne). Tym samym Nadleśnictwo utrzymując przedmiotowy zbiornik niejako wspomaga organy ustawowo zobligowane do wypełnienia obowiązków określonych w ustawie Prawo wodne, a na podstawie art. 188 ust. 2 w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Zbiorniki otoczone wokół lasem pełnią również funkcje nawodnienia przyległych gruntów i upraw leśnych poprzez przesiąkanie wody ze zbiornika do gleby - podnosząc poziom wody gruntowej, a na podstawie art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Ponadto zbiorniki retencyjne są zasilane wyłącznie wodami gruntowymi i opadowymi znajdującymi się w granicach nieruchomości gruntowej (na podstawie art. 214 ustawy Prawo wodne, wody te stanowią własność właściciela tej nieruchomości, czyli Nadleśnictwa Żagań). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że fakt naliczenia i wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, a dokładniej: od maksymalnej ilości pobranej wody przewidzianej w przedmiotowej decyzji. Organ działając na podstawie i w granicach prawa zobowiązany był naliczyć sporną opłatę, a ewentualne odstępstwo w tym zakresie mogłoby wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy. Analiza norm prawa wodnego pozwala na twierdzenie, że ustawodawca w zakresie opłat formułuje wyraźnie zwolnienia przedmiotowe, jak i podmiotowe, które nie znajdują jednak zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Uwzględniając powyższe kryteria dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Otóż, przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych w sytuacji wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych na potrzeby budowy i eksploatacji zbiornika wodnego. W ocenie skarżącego, wbrew temu co twierdzi organ, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie określenia faktycznego celu poboru wód powierzchniowych przez skarżącego, ograniczając się w tym zakresie jedynie do treści pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu brak ustalenia powyższych okoliczności stanowił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalając opłatę stałą organ oparł się jedynie na treści pozwolenia wodnoprawnego, z którego nie wynika, że pobór wody dla potrzeb zbiornika stanowi pobór dla celów leśnych. Zgodzić się należy z organem w tej mierze, iż pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednakże sam fakt jego wydania nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty przez jego adresata. W pierwszej kolejności organ winien wziąć pod uwagę zasadność określenia takiej opłaty. W odpowiedzi na skargę sam organ wskazuje, że ustawodawca w zakresie opłat formułuje wyraźnie zwolnienia przedmiotowe, jak i podmiotowe, które jednak – w ocenie organu – nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie wskazuje jednak organ w istocie, na jakiej podstawie doszedł do przekonania, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Powołuje się organ jedynie na samą treść pozwolenia wodnoprawnego, które w jego ocenie nie wskazuje wyraźnie, że pobór wód dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów. Z powyższą oceną w kwestii braku zaistnienia przesłanki do zwolnienia skarżącego z opłaty na podstawie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, trudno się zgodzić. W treści pozwolenia wodnoprawnego Starosta Ż. odwołuje się bowiem do operatu wodnoprawnego będącego podstawą wydania tejże decyzji. Organ jednak nie zbadał treści operatu wodnoprawnego, a więc nie dokonał analizy podstawowego dokumentu sporządzanego w toku pozwolenia w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Wspomnieć przy tym należy, że pozwolenie wodnoprawne wydane w dniu 28 sierpnia 2009 r. zostało sporządzone na podstawie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 128 ust. 1 tej ustawy w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, przy czym cel i zakres korzystania z wód jest również elementem części opisowej operatu wodnoprawnego (art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. a tejże ustawy). Z ustawy jasno też wynika, że operat wodnoprawny stanowi podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego (jest obligatoryjnym elementem wniosku o jego wydanie), a zatem operat winien być poddany analizie łącznie z pozwoleniem wodnoprawnym w zakresie ustalania celu poboru wód. Tymczasem organ nie odniósł się do celów poboru wód, na które powoływała się w toku postępowania skarżąca, ograniczając się do analizy treści pozwolenia wodnoprawnego. Takie postępowanie świadczy, że organ nie ustalił należycie stanu faktycznego, to jest celu poboru wód. Zdaniem Sądu organ nie powinien abstrahować od treści operatu, z którego to dokumentu mogą wynikać szczegółowe cele poboru wód, w tym cele retencyjne i służące gospodarce leśnej. Dopiero analiza pozwolenia i operatu może organ doprowadzić do niebudzących wątpliwości ustaleń, czy może mieć wobec skarżącego zastosowanie zwolnienie, o którym mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, co jednak należało ustalić w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu nieuwzględnienie powyższej dokumentacji oraz zaniechanie podjęcia czynności wyjaśniających stan faktyczny stanowi o tym, że organ naruszył art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ dopuścił się również naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W konsekwencji doszło do pogwałcenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na skutek opisanych naruszeń przepisów postępowania co najmniej przedwczesne było stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Wnioski takie organ będzie mógł wyprowadzić dopiero po przeprowadzeniu niewadliwego formalnie postępowania dowodowego. To, co do tej pory powiedziano oznacza, że zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji aktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącego od informacji rocznej. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zwłaszcza w zakresie wystąpienia okoliczności zwalniającej skarżącego z obowiązku uiszczenia opłaty stałej za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi.