II SA/Wr 369/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – spr. Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji "[...]" Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzenia do rzeki ścieków komunalnych oraz odprowadzania do wód - wód opadowych i roztopowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 14 502,00 zł (słownie: czternaście tysięcy pięćset dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją organ (art. 32 p.p.s.a.) na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4 i 5 oraz art. 14 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566) określił skarżącemu za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 370 171 zł za szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do rzeki ścieków komunalnych oraz odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych, w tym za zrzut ścieków wylotami 1, 2 i 3 oraz wód opadowych i roztopowych wylotem 4 określone kwoty, składające się łącznie na określoną opłatę. Decyzja określała ponadto kwoty rat kwartalnych i terminy ich zapłaty na podany rachunek. Jak wskazał w uzasadnieniu, w informacji rocznej ustalono opłatę w kwocie 460 580 zł. Skarżący w reklamacji postulował przyjęcie maksymalnych ilości zrzutów według Qmax/d oraz kwestionował błędnie przyjętą stawkę zrzutu wylotem 4. Organ nie uwzględnił reklamacji w zakresie zrzutu ścieków wylotami 1,2 i 3, gdyż istotą opłaty stałej jest gotowość środowiska do przyjęcia potencjalnej ilości ścieków, o czym świadczy treść art. 271 ust. 5 ustawy (określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wyrażona w m³/s). W pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym skarżącego nie występuje parametr Qmax/r, lecz max/h (wylot 1) lub dm³/sek (pozostałe wyloty). Wskaźniki godzinowe lub dobowe określają maksymalną możliwą ilość zrzutu ścieków do rzeki przez 365 dni. Odnośnie wylotu 4 reklamacja była uzasadniona w zakresie jednostkowej stawki opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych. Omawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia organ omówił art. 273 ust. 6, art. 298 pkt 1, art. 271 ust. 5 i ust. 4 pkt 1 ustawy oraz § 10 i 6 rozporządzenia RM z dnia 22 grudnia 2017 r. (Dz. U. poz. 2502). Opłaty za wprowadzanie ścieków organ obliczył jako iloczyny stawki opłaty 250 zł i 365 jako ilości dni oraz maksymalnych ilości ścieków wyrażonych w m³/s. Ten ostatni czynnik organ obliczył z ilości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w m³/h lub dm³/s. W przypadku opłaty za odprowadzanie wód organ przyjął stawki 2,50 zł oraz pozostałe czynniki, 365 oraz ilość po przeliczeniu z dm³/s. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 271 ust. 4 i 5 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy przez określenie ilości ścieków lub wód niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. W uzasadnieniu podkreślił, że organ pominął ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalne ilości ścieków wyrażone w m³/rok. Ilości przyjęte przez organ kilkakrotnie przekraczają te limity. Ustalone w pozwoleniu maksymalne ilości dozwolone chwilowo, nie powinny służyć obliczeniu maksymalnych ilości ścieków wprowadzanych stale w ciągu roku. Wyloty 2 i 3 to przelewy burzowe o znaczeniu wspomagającym, które nie były wykorzystywane w latach 2008-2017. Wszelkie parametry pracy oczyszczalni należy rozpatrywać w skali roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ przyjął największą maksymalną ilość wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym do przeliczenia jej na wymagany w art. 271 ustawy wskaźnik m³/sek, gdyż tak zalecił właściwy minister w piśmie z dnia [...].09.2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Można zrozumieć, że organ dostosowuje sposób wyliczenia opłaty do zaleceń właściwego ministra. Mniej zrozumiałe jest, że minister nie zadbał o zapisanie własnych interpretacji w ustawie, mając zapewne jakiś wpływ na treść projektu ustawy i jej ostateczny kształt. Jak wiadomo wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (250 zł - § 10 rozporządzenia), czasu wyrażonego w dniach (domyślnie 365 i 366 w latach przestępnych) oraz określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wyrażonej w m³/s (art. 271 ust. 5 ustawy). Jak dalej wiadomo, w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) nie określano ilości wyrażonych w m³/s. Organ powinien zatem dokonać przeliczenia ilości podanych w pozwoleniu wodnoprawnym według innych mierników, na m³/s. Jednak ustawodawca nie zadbał o podanie metody tego przeliczania. Powołane przez organ stanowisko ministra dotyczyło sposobu przeliczania przy projektowanej opłacie stałej za pobór wody i miało wówczas uwzględniać wielkość poboru wyrażoną w pozwoleniu według m³/h. Stanowisko to od razu zostało zakwestionowane, gdyż maksymalna wielkość godzinowa dotyczy poboru chwilowego w przypadkach incydentalnych i nie daje się z niej wyprowadzić dozwolonego rozmiaru poboru rocznego, zresztą określanego w pozwoleniach na znacznie niższym poziomie. Opłata zaś jest wymierzana za okres roczny poboru (bliżej patrz K. Filipek, M. Kucharski, P. Michalski "Nowe prawo wodne – najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych"). Krytykowana interpretacja nasuwa obawy naruszenia szeregu zasad prawnych ukształtowanych przy dokonywaniu wykładni ustaw ustanawiających daniny publiczne (zakaz wykładni celowościowej, zasada in dubio pro tributario lub zakaz stosowania zasady in dubio pro fisco czyli wykładni na niekorzyść podatnika). Nie daje się ona w końcu pogodzić z zasadą wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a., nakazującej rozstrzyganie niedających się usunąć wątpliwości przy wykładni ustawy, na korzyść strony obciążanej obowiązkiem w drodze decyzji. Zasada przyjaznej dla strony interpretacji ustawy znajduje zastosowanie przy wykładni stosowanej w nin. sprawy ustawy. Omawiany przepis realizuje przyjętą w orzecznictwie sądowym zasadę in dubio pro libertate, wywodzoną z Konstytucji RP (por. wyrok SK 18/09 lub uchwała II OPS 2/12). Istnienie wspomnianej zasady wymagało rozważenia przez organ z uwagi na brzmienie stosowanych przepisów ustawowych i równorzędność rozmaitych wyników ich wykładni. Organ ma rację, że opłata stała nie jest ustalana w zależności od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego jak to następuje w przypadku opłaty zmiennej (art. 270 ust. 8 ustawy). Opłata stała pozwala na pokrycie innych kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną (patrz art. 9 ust. 3, art. 16 pkt 24 i 25, art. 35, art. 267 ustawy), przy czym ustawa nie określa celów lub przeznaczenia tej opłaty. Ustawa wskazuje natomiast jako jeden z czynników jej obliczenia "maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, określoną w pozwoleniu wodnoprawnym". Skarżący wcale nie twierdzi, jak chce organ, aby opłatę stałą ustalać w nawiązaniu do rzeczywistej ilości ścieków. Przeciwnie, jak twierdzi w ogóle na odprowadza ścieków do wylotów nr 2 i 3, jednak nie kwestionuje opłaty stałej wymierzonej z tego tytułu. Przy dokonywaniu ocen sformułowanych w decyzji organ pominął istotną treść pozwolenia wodnoprawnego oraz reklamacji (istotne naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Pozwolenie wodnoprawne z 2016 r. obejmuje wprowadzanie do rzeki ścieków przez wylot 1 w określonych ilościach dla Qśrd, Qmaxd, Qmaxh i Qmaxr, natomiast według organu ilość została określona jedynie dla Qmaxh, przez wyloty przelewów burzowych 2 i 3 w ilościach podanych dla Qmax w dm³/s i Qmaxr w m³/rok, przy ograniczeniu średniej rocznej liczby zrzutów. Ponadto obejmuje wprowadzanie wylotem rowu odwadniającego [...] wód opadowych i roztopowych w ilościach określonych dla Qśrd, Qmax i Qmaxr. Organ przyjął do przeliczeń ilości wyrażone w dm³/s dla Qmax (wyloty 2, 3 i 4), pomijając rozważenie wskaźników Qmaxr w m³/rok. W reklamacji skarżący podał, że określona dla [...] ilość ścieków wyrażona w Qmaxd daje po przeliczeniu podaną w pozwoleniu ilość Qmaxr. Natomiast przeliczenie ilości podanej jako Qmaxh daje w ujęciu rocznym ilość ponad dwukrotnie przekraczającą dozwoloną ilość Qmaxr. Dalej skarżący wyjaśnił, że do określenia maksymalnego zrzutu rocznego nie może służyć dopuszczona sporadycznie ilość podana w Qmaxh. Dokonanie takiego zrzutu stanowiłoby przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego. Odpowiednio nie należy maksymalnych zrzutów rocznych dla [...] i [...] obliczać według Qmax w ilościach według dm³/h, gdyż wówczas również uzyskany wynik przekracza niemal dwukrotnie dopuszczalną ilość roczną dla [...] i ponad trzykrotnie dla [...]. Skarżący nie uzyskał pozwolenia na zrzut w ilościach podanych w dm³/h przez cały rok. Analogicznie zawyżenie przyjętego przez organ czynnika nastąpiło dla [...], gdzie przeliczenie Qmax w ujęciu dm³/s na cały rok, oznacza ponad pięciokrotne przekroczenie dopuszczalnego maksymalnego rozmiaru odprowadzania wód ustalonego w pozwoleniu wskaźnikiem Qmaxr w m³/rok. Zarzuty skarżącego zawarte w reklamacji były słuszne, bowiem określenie opłaty rocznej bez uwzględnienia maksymalnego zrzutu ścieków lub wód w ujęciu rocznym z wykorzystaniem ilości dopuszczalnych w szczególnych okolicznościach dla m³/h lub dm³/s, było sprzeczne z pozwoleniem wodnoprawnym stanowiącym podstawę dla obliczenia opłaty stałej, a w konsekwencji naruszało odpowiednio art. 271 ust. 4 i 5 ustawy. Należy zaznaczyć, że przedstawiona wykładnia stosowanych przepisów przy uwzględnieniu art. 7a § 1 k.p.a. i zasad ogólnych wywodzonych z Konstytucji, jest powszechna w orzecznictwie sądowym (przykładowo wyroki II SA/Sz 573/18 lub IV SA/Po 559/18, II SA/Wr 389/18 z powołanym tam orzecznictwem sądowym i literaturą prawniczą). Argument organu, że pobiera opłatę za "gotowość środowiska do przyjęcia potencjalnej ilości ścieków" nie tłumaczy, dlaczego z określonych w pozwoleniu wodnoprawnym rozmaitych maksymalnych ilości ścieków lub wód, wybrał ilość najmniej korzystną dla zobowiązanego, a przy tym niezgodną z dopuszczalną maksymalnie w pozwoleniu ilością roczną. Ustawa nie ustanawia kryteriów wyboru danego wskaźnika ilości, zaś zalecenia ministra z oczywistych względów nie mogły stanowić podstawy prawnej określenia opłaty. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.