II SA/Wr 405/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ruszów na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej w informacji rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ) z dnia [...] wydana na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3 , art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu reklamacji Nadleśnictwa Ruszów od ustalonej w informacji rocznej opłaty stałej. Organ w ww. decyzji określił Nadleśnictwu Ruszów na podstawie decyzji Starosty Z. z dnia [...] za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 154 zł (słownie: sto pięćdziesiąt cztery złote) – za pobór wód powierzchniowych. Organ wskazał, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 3 ustawy - Prawo wodne (oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Ponadto organ podał, że opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach: a) wynoszącego 30 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 6,24 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,00624 m3/s , b) wynoszącego 365 i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 0,77 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,00077 m3/s, c) wynoszącego 365 i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 0,4 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,00004 m3/s. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ww. opłatę określił w wysokości analogicznej, jak to wcześniej uczynił w informacji rocznej. Organ podał, że Nadleśnictwo Ruszów złożyło reklamację, w której nie zgodziło się z wysokością opłaty za pobór wód powierzchniowych. Nadleśnictwo podniosło, że opłata stała została naliczona za coroczne napełnienie zbiornika, a zgodnie z zapisami operatu wodnoprawnego stanowiącego podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego nie jest przewidziane coroczne spuszczanie wody ze zbiornika i jego napełnianie. Woda pobierana jest tylko na podtrzymywanie piętrzenia. Nadleśnictwo wskazało, że w miejscu poboru wody rzeka Ziębina nie ma wydzielonej działki ewidencyjnej, a ciek zlokalizowany jest na działkach będących w zarządzie Nadleśnictwa Ruszów, w ewidencji gruntów oznaczony użytkiem Ls, czyli nie jest wodą powierzchniową. W reklamacji wskazano także, iż pobierana woda na potrzeby eksploatacyjne zbiornika, oprócz oczywistego celu jakim jest retencja, bezpośrednio przyczynia się do nawadniania gruntów i upraw leśnych poprzez przesiąkanie wody ze zbiornika do gleby, a więc zgodnie z art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne podlega zwolnieniu z opłaty stałej. Organ stwierdził, że argumentacja reklamacji nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w decyzji wodnoprawnej będącej podstawą naliczenia opłaty za usługi wodne z dnia 4 września 2009 r. wydanej przez Starostę Zgorzeleckiego nie ma informacji o tym, że napełnianie zbiornika nie odbywa się corocznie. Podczas ustalania wysokości opłaty stałej za usługi wodne analizowana jest treść decyzji wodnoprawnej, a nie operatu wodnoprawnego. W przedmiotowej decyzji nie wskazano innego celu poboru wód powierzchniowych poza retencją. Pobór wód na cel retencji nie stanowi podstawy do zwolnienia z opłaty stałej. Art. 270 ust.2 stanowi, iż z opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Żaden z tych celów nie został wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym. Nadto organ podał, że rzeka Ziębina jest śródlądową wodą płynącą, więc z definicji jest wodą powierzchniową. Również pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na pobór wód powierzchniowych. Nadleśnictwo Ruszów korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r wydanego przez Starostę Z. na szczególne korzystanie z wód polegające na poborze wód powierzchniowych z rzeki Ziębina dla zbiornika retencyjnego "Żabi Staw" w ilości 6,24 l/s do napełniania zbiornika Żabi Staw w ciągu 30 dni w okresie 1 stycznia do 30 marca, do podtrzymania zwierciadła wody w okresie całego roku przy poborze jednostkowym wynoszącym maksymalnie 0,77 l/s oraz do pokrycia strat na przesiąki przez groble zbiornika w okresie całego roku w ilości 0,4 l/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesionej przez Nadleśnictwo Ruszów zaskarżono w całości decyzję ww. Dyrektora Zarządu Zlewni z Zgorzelcu. Organowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa operatu wodnoprawnego będącego podstawą do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej należy zwrócić uwagę, że nadleśnictwa w świetle poprzednio obowiązujących przepisów, w związku z budową zbiorników wodnych w lasach i pełniących przez nie funkcji, czyli nawadniania wodami powierzchniowymi gruntów leśnych, były zgodnie z uchylonym art. 294 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska zwolnione z opłat środowiskowych za pobór wód. Stan faktyczny nie uległ zmianie, natomiast w wyniku zmian przepisów prawa wodnego nastąpił rozłam przyjętej prawnej formuły pomimo że obecne przepisy również umożliwiają nienaliczanie opłat stałych, a dalej literalnie czytając ustawę również opłat zmiennych. Woda pobierana na potrzeby eksploatacji zbiornika retencyjnego "Żabi Staw" oprócz określonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu, jakim jest retencja wody, w takim samym stopniu wpływa na nawadnianie gruntów i upraw leśnych poprzez przesiąkanie wody ze zbiornika do gleby. W obowiązujących pozwoleniach wodnoprawnych katalog celów poborów jest bardzo rozproszony lub w ogóle nie występuje. Wynika to z braku dotychczasowego wymogu ustawowego, aby pozwolenia wodnoprawne określały cele lub potrzeby poboru wód, na które odbiorca wód przeznacza pobrane przez zakład wody. Wobec tego naliczanie opłat na podstawie tylko zapisów z pozwoleń wodnoprawnych jest sprzeczne ze stanem faktycznym. Dookreślenie celów, jakim służy pobrana woda zostanie dokonane poprzez wystąpienie przez Nadleśnictwo z wnioskiem o zmianę zapisów w pozwoleniu wodnoprawnym na podstaie art. 155 k.p.a. jako pobór wód do celów nawadniania gruntów i upraw leśnych. Podsumowując organ błędnie przyjął, iż art. 270 ust. 2 Prawa wodnego nie ma zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego tj. zwolnienia z opłaty za usługi wodne za pobór wody dla celów eksploatacyjnych zbiornika "Żabi Staw". Ponadto organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że pozwolenie wodnoprawne, stanowiące podstawę określenia opłaty nie stanowi pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w celu nawadniania gruntów, ani nie określa ilości wody pobieranej z rzeki Ziębina do nawadniania gruntów. Pozwolenie wodnoprawne na pobór wód nie jest tożsame z pozwoleniem na nawadnianie gruntów (inaczej mówiąc: pozwolenie wodnoprawne na pobór wód nie zastępuje pozwolenia wodnoprawnego na nawadnianie gruntów). Opłata stała ustalana jest podstawie pozwolenia wodnoprawnego (lub zintegrowanego) i treść tego pozwolenia ma istotne znaczenie przy ustalaniu opłaty stałej. W treści pozwolenia, którym dysponuje strona skarżąca brak jest jakiegokolwiek zapisu z którego wynikałoby, że pobierana ilość wody powierzchniowej przeznaczana jest na nawadnianie gruntów. Wnioskować należy zatem, że przedmiotowa decyzja nie obejmuje swym zakresem pozwolenia wodnoprawnego na nawadnianie gruntów. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego organ stwierdził, że również one nie zasługują na uwzględnienie. Organ rozpatrzył reklamację w ustawowym terminie i co istotne to przepisy Prawa wodnego mają w pierwszym rzędzie zastosowanie jako przepisy szczególne względem kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa Prawo wodne w istocie stanowi zbiór przepisów prawa materialnego, jednak odnaleźć w niej można także normy ustrojowe czy właśnie odnoszące do postępowania przed organami i to one w pierwszym rzędzie mają zastosowanie. Postępowanie reklamacyjne uregulowane w ustawie Prawo wodne nie jest typowym ogólnym postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji, o którym mowa w art. 1 k.p.a. Złożenie reklamacji nie zawsze oznacza wydanie przez organ decyzji administracyjnej. Ustawodawca celowo wprowadził do Prawa wodnego odrębne postępowanie reklamacyjne inne niż postępowanie odwoławcze, co oznacza, że przepisy Prawa wodnego mają pierwszeństwo, a ewentualne zastosowanie rozwiązań przewidzianych w k.p.a. charakterystycznych dla postępowania administracyjnego także odwoławczego, w takim przypadku musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy Prawo wodne. Przyjęcie, że złożenie reklamacji zgodnie z art. 273 Prawa wodnego nakazuje stosować wszystkie instytucje k.p.a. oznaczałoby konieczność ich uwzględnienia także w przypadku o którym mowa w art. 273 ust. 5 Prawo wodne zgodnie, z którym w razie uznania reklamacji Wody Polskie przekazują nową informację. Zgodnie z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego do postępowania przed organami wymienionymi w ust. 1 pkt 3-6 tego artykułu stosuje się k.p.a. Przepis ten stanowi o postępowaniach administracyjnych ogólnych mających na celu wydanie decyzji np. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, prowadzonych przez organy wymienione w pkt 3-6 czyli Prezesa Wód Polskich, Dyrektora RZGW Wód Polskich, Dyrektora Zarządu Zlewni, Kierownika Nadzoru Wodnego. Ustawodawca nie wskazał zatem na wójta (burmistrza czy prezydenta miasta) w art. 14 ust. 2, a tymczasem jest on także podmiotem, który zgodnie z art. 273 ust. 5 i 6 jest właściwy do wydawania nowej informacji, która nie stanowi przecież decyzji w rozumieniu k.p.a. Skoro informacja nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a., to przyjęcie, że w postępowaniu mającym na celu wymierzenie opłaty stosuje się pełne zasady postępowania administracyjnego ogólnego skutkowałby brakiem podstawy prawnej dla takiego stanowiska w przypadku prowadzenia postępowania przez wójta, skoro nie jest wymieniony w art. 14 ust. 2 Prawa wodnego. Przyjęte rozwiązania stanowią konsekwencję specyficznego charakteru prawnego postępowania reklamacyjnego, które w istocie nabiera cech typowego postępowania administracyjnego i podlega kontroli sądu administracyjnego dopiero w momencie wydania decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadzając instytucję reklamacji uprościł to postępowanie z uwagi m.in. na ekonomikę procesową, a wprowadzając kontrolę sądu administracyjnego jednocześnie zachował ochronę administrowanego przed niewłaściwym stosowaniem prawa przez organy. Stanowisko, że w postępowaniu mającym na celu wymiar opłaty, także reklamacyjnym, organ powinien stosować wszystkie wskazane przez skarżącego przepisy k.p.a. jest bezpodstawne i gdyby taki był cel ustawodawcy, to niewątpliwie wprowadziłby odesłanie do przepisów postępowania administracyjnego nie wyodrębniając w ustawie postępowania reklamacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Uwzględniając powyższe kryteria dokonywania kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Otóż, przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych w sytuacji wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych na potrzeby budowy i eksploatacji zbiornika wodnego. W ocenie skarżącego, wbrew temu co twierdzi organ, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie określenia faktycznego celu i zakresu poboru wód powierzchniowych przez skarżącego, ograniczając się w tym zakresie jedynie do treści pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu brak ustalenia powyższych okoliczności stanowił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalając opłatę stałą organ oparł się jedynie na treści pozwolenia wodnoprawnego, z którego nie wynika, że pobór wody dla potrzeb zbiornika stanowi pobór dla celów leśnych. Organ uznał także, że pozwolenie wodnoprawne przewiduje coroczne napełnianie zbiornika, mimo tego, że strona skarżąca zwracała uwagę, że w operacie wodnoprawnym nie przewidziano corocznego, lecz jednorazowe napełnienie zbiornika. Zgodzić się należy z organem w tej mierze, iż pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednakże sam fakt jego wydania nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty przez jego adresata. W pierwszej kolejności organ winien wziąć pod uwagę zasadność określenia takiej opłaty. W odpowiedzi na skargę sam organ wskazuje, że ustawodawca w zakresie opłat formułuje wyraźnie zwolnienia przedmiotowe, jak i podmiotowe, które jednak – w ocenie organu – nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie wskazuje jednak organ w istocie, na jakiej podstawie doszedł do przekonania, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Powołuje się organ jedynie na samą treść pozwolenia wodnoprawnego, które w jego ocenie nie wskazuje wyraźnie, że pobór wód dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów. Z powyższą oceną w kwestii braku zaistnienia przesłanki do zwolnienia skarżącego z opłaty na podstawie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, trudno się zgodzić. Jak wiadomo treść pozwolenia wodnoprawnego jest w pewnym sensie pochodną treści operatu wodnoprawnego. Zauważyć należy, że strona skarżąca podnosi konsekwentnie, że w operacie wodnoprawnym doprecyzowano cel poboru wód oraz wskazano na jednorazowe napełnienie zbiornika. Organ nie sięgnął do treści operatu wodnoprawnego, a więc w sposób właściwy nie odniósł się do kwestii celów przedsięwzięcia, ograniczając się do analizy treści pozwolenia wodnoprawnego. Takie postępowanie świadczy, że organ nie ustalił należycie stanu faktycznego, to jest celu poboru wód i tego, czy istotnie strona corocznie pobiera wodę w celu napełnienia zbiornika. Zdaniem Sądu dopiero analiza pozwolenia wodnoprawnego łącznie z operatem wodnoprawnym pozwoli ustalić, czy może mieć wobec skarżącego zastosowanie zwolnienie, o którym mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, co jednak należało ustalić w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby organ w ogóle uwzględnił operat, który w istocie stanowią rozwinięcie i opis tego, co ujęte zostało w treści samego pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu zaniechanie podjęcia czynności wyjaśniających stan faktyczny stanowi o tym, że organ naruszył art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organ dopuścił się również naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W konsekwencji doszło do pogwałcenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na skutek opisanych naruszeń przepisów postępowania co najmniej przedwczesne było stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Wnioski takie organ będzie mógł wyprowadzić dopiero po przeprowadzeniu niewadliwego formalnie postępowania dowodowego. Również bezpodstawnie organ uznał, że strona dokonuje poboru wód na napełnienie zbiornika corocznie w sytuacji, gdy – jak podnosi skarżąca – operat wodnoprawny nie przewiduje tego rodzaju cyklicznego poboru wód. To, co do tej pory powiedziano oznacza, że zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji aktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącego od informacji rocznej. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zwłaszcza w zakresie ustalenia, czy dochodzi do corocznego napełniania zbiornika oraz wystąpienia okoliczności zwalniającej skarżącego z obowiązku uiszczenia opłaty stałej za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi.