II SA/Ol 588/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany czas wolny od służby I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kwotę 60 zł (słownie: sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia "[...]" K. N., w związku z przejściem na świadczenie przedemerytalne, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w P. o zapłatę za nadgodziny wynikające z ewidencji czasu służby w ilości 583 godziny. Pismem z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Policji w P. poinformował wnioskodawcę, iż po szczegółowej analizie dokumentacji służbowej uznano, iż należy mu wypłacić ekwiwalent za przepracowane nadgodziny w ilości 411 godzin, zgodnie z ewidencją czasu służby oraz dodatkowe 74 nadgodziny nadpracowane w okresie od 2012 roku do 2015 roku, co daje łącznie 485 godzin. Podano, iż w dniach wolnych od służby, w których na polecenie przełożonych wnioskodawca był wzywany do pracy i podejmował czynności służbowe należy uznać jako 8-godzinny dzień pracy. Ponadto do rozliczenia czasu służby we wrześniu 2015r. dodano 8 godzin czasu pracy, bowiem w dniu wolnym, tj. 22 września 2015r., w czasie obsługi psa służbowego wnioskodawca uległ wypadkowi i od tego dnia przebywał na zwolnieniu lekarskim, natomiast w ewidencji czasu służby wykazany był dzień wolny. Odnosząc się do pozostałych zakwestionowanych godzin służby, stwierdzono, iż w tych dniach należy zaliczyć wnioskodawcy 6-godzinny czas służby, zgodnie z ewidencją czasu służby, co wynika z faktu, że z uwagi na dużą ilość wypracowanych nadgodzin, po uzgodnieniu z policjantem, skracano jego czas służby z 8 do 6 godzin w każdym możliwym do tego dniu służby. Wyjaśniono przy tym, że służba zawsze była planowana w systemie 8-godzinnym i w znacznej większości tyle trwała. K. N. złożył odwołanie od powyższego pisma podnosząc, że nie wyrażał zgody, ani też nie był proszony o wyrażenie zgody ani słownie, ani na piśmie na skracanie czasu jego służby z 8 do 6 godzin. Zarzucił, że rozwiązania przyjęte przez organ były niezgodne z rozporządzeniem w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. Nadmienił, iż podobna sytuacja dotyczyła pełnienia służby w czasie wolnym, gdyż w tym przypadku, gdy wzywano go do służby. Pomimo wpisania czasu służby w ilości 8 godzin, przełożony skreślał ten zapis i zaliczał faktyczny czas służby, a po zweryfikowaniu zaliczono mu 8 godzin służby. W tym przypadku także wcześniej nikt z przełożonych nie pytał go o wyrażenie zgody. Pismem z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji w O. uznał, iż odwołanie na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego policjantowi nie przysługuje. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie prowadzono postępowania administracyjnego, gdyż naliczenie i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny jest czynnością materialno-techniczną, a nie sprawą administracyjną. Jednakże poinformował stronę, że na czynności materialno-techniczne przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na skutek wniesionego ponaglenia, postanowieniem z dnia "[...]", Komendant Główny Policji stwierdził, iż Komendant Wojewódzki Policji w O. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania wniesionego od pisma Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia "[...]" i zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy w trybie przewidzianym procedurą administracyjną. Podkreślił, iż o ile sama wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby istotnie jest czynnością materialno - techniczną, a zatem nie wymaga wydania decyzji, o tyle odmowa przyznania prawa do takiego ekwiwalentu pieniężnego, co na gruncie przedmiotowej sprawy ma miejsce w przypadku zakwestionowanych 98 godzin, powinna zostać rozstrzygnięta przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej przez właściwy do tego organ administracji. W związku z tym uznano pismo z dnia "[...]" za decyzję administracyjną. Decyzją z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powołano się na przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2017r. poz. 2067 ze zm., dalej jako: u.o.P.), a także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. z 2001r. Nr 131 poz. 1471 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2001r.). Wskazano, iż według prowadzonej w Komendzie Powiatowej Policji w P. ewidencji pierwotnie przysługiwało stronie 411 godzin nadliczbowych. Natomiast policjant wystąpił o zapłatę za 583 godziny nadliczbowe. Podniesiono przy tym, że według przedstawionego przez niego spisu służb i przed uwzględnieniem zawnioskowanej weryfikacji, uzyska się łączną liczbę 333, a nie 411 nadgodzin, a dodając do siebie godziny, o których dodatkowe naliczenie zwrócił się zainteresowany, przyjmując każdą wskazaną przez niego służbę jako 8-godzinną, ich suma wynosi 171 godzin. Zatem organ odwoławczy ustalił, iż policjant popełnił błąd rachunkowy, gdyż różnica między liczbą wszystkich nadgodzin, których naliczenia żądał wymieniony (583 godziny), a liczbą niekwestionowanych nadgodzin, wynikających z ewidencji (411 godzin) wynosi 172 godziny, a w związku z tym odwołujący się mógł zwrócić się ewentualnie o uznanie prawa do 582 nadgodzin. Wyjaśniono, że naliczenie przez organ I instancji godzin nadliczbowych, za które policjant nie odebrał czasu wolnego i za które miał otrzymać ekwiwalent pieniężny w związku z przejściem na świadczenie emerytalne, w łącznej ilości 485 (z czego 411 nadgodzin od początku nie budziło wątpliwości) odbyło się w oparciu o grafiki służbowe, ewidencję czasu służby, listy obecności, dzienniki korespondencji, książki ewidencji kluczy, sporządzoną dokumentację służbową, a więc dokumentację ze zdarzeń, akta kontrolne, akta spraw umorzonych rejestrowo wobec niewykrycia sprawcy i innych dokumentów. Zatem weryfikacji nadgodzin nie można sporządzić w bardziej precyzyjny sposób, bowiem nie stwierdzono, aby istniały jeszcze inne dokumenty w tym zakresie. Podkreślono, że pierwotnie z ewidencji czasu służby wynikało, iż wnioskodawca posiada 411 godzin nadliczbowych, a po wystąpieniu strony organ uznał dodatkowe 74 godziny, zgodnie z jej żądaniem, kierując się interesem strony. Nie można zatem przyjąć, aby w zakresie pozostałych 98 godzin, które nie zostały uznane, organ kierował się innymi względami lub zamierzał nie wziąć pod uwagę interesu strony. Jak wynika z ustaleń organu I instancji kwestionowane 98 godzin nie mogą być uznane z uwagi na fakt, że z powodu licznych nadgodzin strony, za jej zgodą, służba była skracana z 8 ustawowych godzin dziennie do 6 godzin, a każdorazowo nadpracowane 2 godziny były odpisywane. Przy czym w ocenie organu odwoławczego niezależnie od tego, czy twierdzenie organu, czy też stanowisko strony jest prawdziwe, niezaprzeczalnym pozostaje fakt, że przy przyjęciu obu wersji powstawał ten sam skutek, gdyż odwołujący się każdą służbę miał o 2 godziny krótszą. Zatem bez doliczenia brakującego czasu z nadgodzin w okresie rozliczeniowym, czy też w zestawieniu miesięcznym nie miałby wypracowanej normy. Zgodnie zaś z powołanymi przepisami za wypracowane nadgodziny policjantowi należy udzielić czasu wolnego od służby. Wskazano, że w praktyce nie zaokrągla się wypracowanych podczas domowych dyżurów zdarzeniowych godzin (na przykład 2-3) do pełnego wymiaru 8-godzinnego dnia służby, a takich korzystnych dla strony rozstrzygnięć dokonał organ I instancji. Odnosząc się natomiast do możliwości skracania służby o należne godziny nadliczbowe podniesiono, iż to właściwy przełożony decyduje o tym, kiedy udzielić policjantowi czasu wolnego w zamian za służbę przekraczającą normę określoną w art. 33 ust. 2 u.o.P. Jedynie w myśl § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2001r. na wniosek policjanta czas wolny może być udzielony w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu. Przy czym przełożony nie jest związany żądaniem policjanta w tym zakresie. Zatem organ odwoławczy nie znalazł podstaw do przyznania stronie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za 98 godzin nadliczbowych, wskazanych przez odwołującego się. Na powyższą decyzję skargę wniósł K.N. Podniósł, iż w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono wszystkich jego wniosków dowodowych. Podkreślił, iż służby nie były skracane, lecz planowane jako 6-godzinne, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia z 2001r. Ponadto za wypracowane nadgodziny, w myśl powołanych przepisów, udziela się dnia wolnego, tj. 8 godzin, natomiast nie jest możliwe planowanie w zamian służby 6-godzinnej i w ten sposób skracanie i oddawanie po 2 godziny tak, aby oddać całościowo jeden dzień wolny, po uzbieraniu z kilku dni 8 godzin. Skarżący wskazał również, iż zgodnie z poleceniem Komendanta Głównego Policji, jeżeli policjant w czasie wolnym zostanie wezwany w celu wykonania czynności zleconych, czas służby zaokrągla się do 8 godzin. W związku z tym, w ocenie skarżącego, nie powinno być zapisu, że jego służby odbywały się w dyżurze domowym, lecz w czasie wolnym od służby. Dodał, że przełożony w szczególnych warunkach może dzielić służby w danym dniu i ustalać je według potrzeb, nie może jednak narzucać i planować służb 6-godzinnych, a nawet jeśli tak je zaplanuje, to w ewidencji powinien zaokrąglić je do 8 godzin. Do skargi dołączono 12 grafik przedstawiających czas służby skarżącego w kwestionowanych dniach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni bowiem zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np. w wyroku NSA z dnia 25 lutego 1983r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r. nr 1, poz. 14). W doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się także na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według tych poglądów, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (J. Jędrośka, B. Adamiak Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981r.,sygn. akt SA 761/81 – OSP: KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 611). Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2001r. (sygn. akt II SA 2591/01 LEX nr 121906) stwierdzono, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji mogą być dochodzone przez policjantów na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym. Należy również stwierdzić, iż z przepisów normujących kwestię ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, tj. art. 33 u.o.P. oraz art. 114 u.o.P. wynika, iż uprawnienia do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Przepisy ustawy nie stanowią w jakiej formie rozstrzyga się w tych sprawach. Chodzi przy tym zarówno o rozstrzygnięcie pozytywne, gdyż art. 114 u.o.P. wskazuje, iż policjant zwolniony ze służby otrzymuje m.in. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby udzielony na podstawie art. 33 ust. 3 u.o.P., jak i rozstrzygnięcie negatywne, kiedy świadczenie nie przysługuje. Zatem w świetle art. 104 k.p.a. i przyjmowanej w doktrynie zasady domniemania formy decyzji, nie budzi wątpliwości okoliczność, że w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja. Potwierdzają to zresztą liczne wyroki sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach, w których decyzyjny tryb rozstrzygania nie jest kwestionowany. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.o.P. czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (art. 33 ust. 2 u.o.P.). W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1, przy czym przepisu tego nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego (art. 33 ust. 3 i 4 u.o.P.). Z kolei art. 114 ust. 1 pkt u.o.P. stanowi, że policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny m.in. za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. W niniejszej sprawie organ odmówił wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za godziny nadliczbowe podnosząc, że w zamian za te godziny – za zgodą skarżącego - została mu skrócona ilość godzin pełnienia służby z 8 do 6 godzin, podczas gdy skarżący twierdzi, że takiej zgody nie wyrażał, a służby były już planowane jako 6-godzinne. Należy zatem wskazać, że zarówno wymiar czasu służby, jak i zasady udzielania czasu wolnego w zamian przedłużony czas służby, określają przepisy rozporządzenia z 2001r. W myśl § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 2001r. policjant w zmianowym rozkładzie czasu służby pełni służbę na zmiany trwające po 8 godzin, zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach przełożony właściwy w sprawach osobowych może wprowadzić pełnienie służby na zmiany trwające po 12 godzin na dobę. Przepisy te przewidują zatem możliwość wydłużenia czasu służby do 12 godzin, ale nie zawierają regulacji pozwalającej przełożonemu na skrócenie jej do 6 godzin. Z kolei w myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2001r. za przedłużony czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 u.o.P. policjantowi udziela się w tym samym wymiarze czasu wolnego. W okresie rozliczeniowym każde 8 godzin przekraczające normę określoną w art. 33 ust. 2 u.o.P. jest równoważne jednemu dniowi wolnemu (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2001r.). W zamian za służbę pełnioną w dniu wolnym od służby policjant otrzymuje dzień wolny w innym dniu tygodnia (§ 9 ust. 3 rozporządzenia z 2001r.). Przy czym na wniosek policjanta czas wolny może być udzielony w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z 2001r.). Stwierdzić zatem należy, że wprawdzie słuszne jest twierdzenie organu, że to właściwy przełożony decyduje o tym, kiedy policjantowi udzielić czasu wolnego, ale w tym zakresie obowiązany jest stosować wyżej wskazane zasady określone powołanymi przepisami prawa. Natomiast wszelkie odstępstwa od tych zasad, o ile w ogóle są dopuszczalne, wymagają co najmniej zgody policjanta. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono zaś, czy skracanie czasu służby w zamian za godziny nadliczbowe było wynikiem uzgodnień pomiędzy skarżącym a jego przełożonym, czy też arbitralnej decyzji przełożonego. Nie przeprowadzono bowiem w tym zakresie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Oprócz przesłuchania przełożonego skarżącego, który nie był w stanie jednoznacznie wyjaśnić tej kwestii, nie podjęto żadnych innych czynności. W aktach sprawy brak jest także dokumentów, na które powołały się organy, a które zdaniem organu uzasadniają odmowę wypłaty ekwiwalentu za kwestionowane przez skarżącego godziny. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem uznać za prawidłową argumentację organu odwoławczego, że skoro organ I instancji częściowo uwzględnił żądanie skarżącego kierując się jego interesem, to nie można uznać, że w pozostałym zakresie kierował się innym względami. Przedmiotowa decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Organ ma obowiązek ustalić, czy w związku z przejściem na świadczenie przedemerytalne skarżącemu przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za godziny nadliczbowe, który zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt u.o.P. wypłaca się za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. W związku z tym organ winien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego, mając na względzie powyższe wskazania Sądu co do dalszego postępowania, wynikające z powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 i § 3 p.p.s.a. uwzględniając koszty poniesione przez skarżącego w związku z dojazdem na rozprawę.