IV SA/Wa 1193/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Z. S. i A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z [...] lutego 2017r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...].08.2016r" znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...].10.2003r., znak: [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. do Wojewody [...] zwrócili się Z. i A. S. działający przez pełnomocnika radcę prawnego M. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...], z racji wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W uzasadnieniu wniosku wskazali, że zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...], w sprawie zmiany za zgodą stron decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów wsi P., gmina B., w części dotyczącej działki leśnej nr [...] o powierzchni 0,15 ha, została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 Kpa, ponieważ: 1. brak było zgody wszystkich stron - uczestników postępowania scaleniowego zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], orzekającą o dokonaniu scalenia gruntów wsi P., na zmianę tej decyzji. 2. brak jest wyraźnych i jednoznacznych zgód wnioskodawców: S. K., M. R. oraz Z. i A. S., na zmianę decyzji ostatecznej. 3. decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P. wydał Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], natomiast zaskarżoną decyzję w sprawie zmiany projektu wydał Starosta [...]. 4. osoby, które Starosta [...] uznał za strony postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa, nie były stronami postępowania scaleniowego gruntów. 5. decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...] zmienia decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], jedynie w części opisowej, natomiast brak jakichkolwiek informacji, aby został zmieniony projekt scalenia. 6. w niniejszej sprawie stan prawny uległ znaczącej zmianie, gdyż ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów będąca podstawą prawną do wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], została diametralnie zmieniona. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1, 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700, z późn. zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., nr [...], w sprawie zmiany za zgodą stron decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...], orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów wsi P., gmina B., w części dotyczącej działki leśnej nr [...] o powierzchni 0,15 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego i opracowaniu projektu scalenia Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...], orzekł o dokonaniu scalenia gruntów wsi P., gmina B., o ogólnym obszarze 1032,55 ha. Pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. A. S. zwrócił się do Starostwa [...] w sprawie wykazanej w jednostce rejestrowej S. S. działki leśnej nr [...], która należała do F. K.. Następnie wnioskiem z dnia [...] października 2003 r. do Starostwa [...] zwrócili się spadkobiercy po F. K.: S. K. i M. R. oraz Z. i A. S., o zmianę projektu scalenia gruntów wsi P., gmina B., w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 0,15 ha, stanowiącej las, w ten sposób aby działkę nr [...] wyłączyć z gospodarstwa Z. i A. S.. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] powstała ze zmiany oznaczenia przedscaleniowej działki leśnej nr [...] stanowiącej własność F. K., która w projekcie scalenia omyłkowo została włączona do gruntów S. S. i J. P.. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2003 r., Rep. [...]. S. S. i J. P. przekazały swoje gospodarstwo (między innymi działkę nr [...]) na rzecz Z. S. oraz A. S.. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2003r., nr [...], zmienił za zgodą stron decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...], orzekającą o dokonaniu scalenia gruntów wsi P., gmina B., w części dotyczącej poscaleniowej działki leśnej nr [...], o powierzchni 0,15 ha, w ten sposób, że działkę nr [...] wyłączono z gospodarstwa Z. S. oraz A. S. i przydzielono spadkobiercom po F. K.. Starosta [...] swoją decyzję uzasadnił tym, że na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] października 1975 r., nr [...], właścicielką działki leśnej nr [...] położonej na terenie wsi P., stała się F. K.. W projekcie scalenia grunt dotychczasowej działki leśnej nr [...] został wyodrębniony w poscaleniowej działce nr [...] o powierzchni 0,15 ha i włączony do gospodarstwa K. S. oraz S. S.. W karcie uczestnika scalenia F. K. istnieje wpis stanowiący życzenie do projektu scalenia: "Działka budowlana pozostaje bez zmian, las pozostawić bez zmian, a resztę gruntu przekazać za dopłaty pieniężne." W związku z tym właścicielka przedscaleniowej działki leśnej nr [...] nie wyraziła zgody na jej zbycie. Ustalono, że w wyniku przeprowadzonego postępowania spadkowego po K. S. oraz na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2003 r. Rep. A Nr [...], właścicielem działki nr [...] stali się Z. i A. S.. Wskazano, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] o powierzchni 0,15 ha położona w P., wykazana jest jako własność F. K., c. W. i M.. Organ uznał, że brak jest postaw do uznania, ze decyzja została wydana w wyniku rażącego naruszenia prawa. W postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...], w sprawie zmiany za zgodą stron decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów wsi P., gmina B., w części dotyczącej działki leśnej nr [...] o powierzchni 0.15 ha, następcami prawnymi po F. K. byli M. R. i S. K.. Aktualnie następcami prawnymi po M. R. są K. R. i G. R.. Decyzja została wydana na wniosek stron - pismem z dnia [...] października 2003 r. S. K., M. R., Z. i A. S. zwrócili się do Starostwa [...] z prośbą o zmianę scalenia gruntów wsi P., w części dotyczącej działki leśnej nr [...] o powierzchni 0,15 ha, w ten sposób, aby działkę wyłączyć z gospodarstwa Z. i S.. Wskazano, że postępowanie scaleniowe gruntów przeprowadził i projekt scalenia gruntów wsi P., gmina B., zatwierdził Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...]. Właściwość rzeczową w zakresie prowadzenia postępowania scaleniowego gruntów określa art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W dacie wydania tej decyzji art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, miał brzmienie nadane przez art. 5 pkt 18 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198). Podkreślono, że rejonowe organy rządowej administracji ogólnej przestały istnieć z dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2003r., nr [...], na podstawie art. 155 kpa wydał Starosta [...], który w dacie jej wydania na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w brzmieniu nadanym przez art. 10 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000 r. Nr 12, poz. 136), od dnia [...] lutego 2000r. prowadzi postępowania scaleniowe gruntów (stan ten jest aktualny do chwili obecnej). Wskazano, że na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] października 1975 r., nr [...], właścicielem przedscaleniowej działki leśnej nr [...] była F. K., która była uczestnikiem postępowania scaleniowego gruntów wsi P.. Następcami prawnymi po F. K. byli: S. K. i M. R.. Natomiast następcami prawnymi po S. S. i J. P. zostali Z. S. i A. S.. W myśl art. 30 § 4 Kpa osoby te były stronami prowadzonego w 2003r. postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że w myśl art. 23 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, projekt scalenia gruntów określa proponowane granice wydzielonych gruntów oraz zasady objęcia w posiadanie tych gruntów. Wskazano również, że ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w okresie od wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P., do wydania zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...], była nowelizowana głównie w zakresie dotyczącym kompetencji prowadzenia postępowań scaleniowych. Natomiast zasady scalania gruntów są niezmienne. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Z. i A. S. decyzją z dnia [...] lutego 2017r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w całości. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 105 § 1 Kpa, uznając, że postępowania jest bezprzedmiotowe ponieważ nie ma materialnoprawnych podstaw do władczego, w formie decyzji działania organu. Wskazano, że organ administracji jest obowiązany badać na każdym etapie postępowania, czy brak jest przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia postępowania. Organ ustala w szczególności czy żądanie wniósł legitymowany podmiot, a także czy wskazano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (nie analizując jednak czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce). Obligatoryjne jest również zbadanie przez organ ograniczeń czasowych w dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego. Ograniczenia te wynikają zarówno z treści art. 156 § 2 Kpa jak i przepisów szczególnych, tj. art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700). Stosownie do treści wskazanego przepisu do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kpa. jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Wskazano, że wniosek Z. S. i A. S., reprezentowanych przez r. pr. M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r" znak: [...] wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] maja 2016r. Wskazano również, że skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2003r" znak: [...], zmieniająca za zgodą stron decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1993 r., znak: [...] w części dotyczącej działki leśnej nr [...], o powierzchni 0,15 ha stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2003 r., to okres 5 lat w przeciągu którego można było wzruszyć wymienioną decyzję minął w 2008r. Organ ustalił również, że strona nie występowała wcześniej z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003r. W konkluzji organ uznał, że zaistniała przesłanka warunkująca konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. albowiem postępowanie nieważnościowe zainicjowane wnioskiem Z. S. i A. S. z dnia [...] kwietnia 2016 r. badane było w oparciu o kryteria zawarte w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r., poz. 700) w wersji obowiązującej w dniu złożenia wniosku i skoro przepisy tej ustawy w sposób odrębny regulują kwestie wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych, to mają one pierwszeństwo przed przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, regulującymi tryb wzruszenia decyzji ostatecznych. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. była nieprawidłowa, a zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Powyższa decyzja została zaskarżona skargą przez Z. i A. małżonków S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili naruszenie: - art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez błędne zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, na skutek błędnego przyjęcia, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...].10.2003r" znak: [...], w sprawie zmiany za zgodą stron decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].02.1993r. nr [...] orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów m.in. wsi P. gm. B. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,15 ha - jest decyzją "o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów". - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Wojewody [...] i umorzenie postępowania pierwszej instancji w sytuacji braku ku temu podstaw. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014r. poz.700) w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z ust. 2 w/wym. art. do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Przepis art. 33 ust 2 u.s.w.g. został wprowadzony ustawą z dnia 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), obowiązującą od dnia 16 października 2013 roku. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że decyzja Starosty [...] wydana w dniu [...].10.2003r. nie została zaskarżona przez żadną ze stron i stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2003r. Strony, przed złożeniem w dniu [...].04.2016r. wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, nie kwestionowały wcześniej tej decyzji w trym trybie. Wbrew twierdzeniom Skarżących, decyzja Starosty [...] z dnia [...].10.2003r., znak: [...], wydana w trybie art. 155 K.p.a. i zmieniająca za zgodą stron decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].02.1993r. nr [...] orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów m.in. wsi P. gm. B. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,15 ha - jest decyzją, która rozstrzyga o scaleniu gruntów. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 37/15, zgodnie z którym postępowanie na podstawie art. 155 K.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Z tych względów zarzut skargi dokonania błędnej wykładni art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. jest całkowicie nieuzasadniony. Przepis art. 33 ust. 2 w/wym. jest przepisem szczególnym, którego wprowadzenie miało na celu wyeliminowanie możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów. Konkludując, decyzja organu II instancji była prawidłowa. Brak było podstawy materialnoprawnej dla prowadzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Skarżących, z uwagi na upływ okresu czasu od daty, kiedy decyzja Starosty [...] stała się ostateczna. Organ II instancji zasadnie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, zgodnie z art. 138 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.