II OSK 151/18

Dnia 19 września 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 695/17 w sprawie ze skargi R. M. i J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 695/17, uwzględniając skargę R. M. i J. M., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., którą uchylono na skutek odwołań A. M. i Z. M. decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę oraz umorzono postępowanie organu administracji pierwszej instancji. Wydając decyzję z [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda ustalił, że po wydaniu przez Starostę [...] decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Z. M. złożył wniosek o jej uzupełnienie oraz że Starosta [...] postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. odmówił uzupełnienia decyzji. Następnie – jak ustalił organ odwoławczy – A. M. i Z. M. wnieśli od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. odwołania w terminie przewidzianym w art. 111 § 2 k.p.a. Ponadto Wojewoda ustalił, że w dniu 14 marca 2017 r. część robót budowlanych objętych decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. była wykonana. W tych okolicznościach Wojewoda powołał się na art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego oraz art. 130 k.p.a. i stwierdził, że wobec wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. przez A. M. i Z. M. w terminie określonym w art. 111 § 2 k.p.a. decyzja ta nie stała się ostateczna i nie uprawniała do wykonywania robót budowlanych. Wobec tego, jak dalej wywiódł, skoro roboty budowlane objęte tą decyzją zostały już rozpoczęte i częściowo wykonane to nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż taka decyzja może dotyczyć jedynie robót budowlanych, które mają być wykonane, a nie robót budowlanych już wykonanych. Mając to na uwadze Wojewoda uznał, że należało decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. uchylić i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę. W skardze od wskazanej decyzji Wojewody skarżący zarzucili, że błędnie uznano, iż wniosek o uzupełnienie decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. został wniesiony w terminie. Ponadto podnieśli, że roboty budowlane, których dotyczyła wspomniana decyzja, rozpoczęli na podstawie decyzji opatrzonej klauzulą stwierdzającą, że jest ona ostateczna. Sąd pierwszej instancji, niezależnie od zarzutów skargi, uznał, że doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego oraz art. 130 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie tego Sądu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 130 § 1 i 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być wykładany zdaniem Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że roboty budowlane mogą być prowadzone na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże z chwilą powzięcia przez inwestora wiadomości o wniesieniu odwołania od takiej decyzji prawo do wykonywania tych robót ulega zawieszeniu. W związku z tą ostatnią tezą Sąd wskazał, że skarżący rozpoczęli roboty budowlane 19 września 2016 r. i prowadzili je do 19 października 2016 r., że odwołania zostały wniesione 20 grudnia 2016 r. i 4 stycznia 2017 r., zaś skarżący o wniesieniu odwołań zostali zawiadomieni pismem z 6 lutego 2017 r. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący nie naruszyli zakazu określonego w art. 130 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że dla oceny naruszenia art. 130 § 2 k.p.a. nie ma znaczenia, że termin wniesienia odwołania uległ przesunięciu ze względu na złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji. W tym zakresie Sąd ten stwierdził, że "strona sięgając po (...) [wniosek o uzupełnienie decyzji] powinna być świadoma konsekwencji wynikających z dokonanego wyboru środka ochrony swego interesu prawnego". Niezależnie od powyższej argumentacji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "dla skarżących dodatkowym potwierdzeniem legalności procesu wykonywania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. było stwierdzenie jej ostateczności w dniu 24 maja 2016 r. przez organ pierwszej instancji". Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec tego, że nie naruszono art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego i tym samym wadliwe jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania przed tym organem. W skardze kasacyjnej Wojewoda zarzucił naruszenie po pierwsze, prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i przyjęcie, że inwestor może rozpocząć i prowadzić roboty budowlane w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę; po drugie, przepisów postępowania, mianowicie art. 130 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, która została wydana w postępowaniu, w którym uczestniczyły oprócz inwestora także inne strony, może być wykonywana i nie dochodzi do naruszenia powołanych przepisów postępowania, gdy roboty budowlane są kontynuowane w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Podstawy kasacyjne są zasadne, gdyż z przepisów w nich powołanych nie wynika, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, aby inwestor był uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), polegająca na tym, że skreślono występujące w tym przepisie słowo "ostatecznej", nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany przepis w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 k.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna, mianowicie np. wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.) oraz gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu oznaczał, że decyzję o pozwoleniu na budowę można było wykonywać jedynie wtedy, gdy była ona ostateczna, a więc nie można jej było nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, a także nie można jej było wykonywać zanim stała się ostateczna, gdy była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Takie rozumienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego było przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie (Anna Ostrowska w: Prawo budowlane. Komentarz, Andrzej Gliniecki (red.), str. 239 – 240, Warszawa 2014). Uwzględnienie tego utrwalonego rozumienia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzi do przyjęcia, że zmiana polegająca na usunięciu z przepisu jedynie słowa "ostatecznej", miała doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 k.p.a., dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych. Obecne brzmienie przepisu należy więc rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 k.p.a., a więc, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. Tak też przyjmuje się w doktrynie prawa, np. Anna Ostrowska w: Prawo budowlane. Komentarz, Andrzej Gliniecki (red.), Warszawa 2016, str. 241 – 244. Na taką intencję ustawodawcy, wprawdzie ograniczoną jedynie do możliwości zastosowania art. 130 § 4 k.p.a., wskazuje także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, którą zmieniono art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez skreślenie słowa "ostatecznej" (druk nr 2710 Sejmu VII kadencji). W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, uprawnienie inwestora do wykonania nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem NSA przepisy te nie są ze sobą sprzeczne. Pierwszy oznacza, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a więc zanim decyzja stanie się ostateczna, decyzja nie podlega wykonaniu w tym znaczeniu, że nałożony nią obowiązek nie może być przez organy władzy egzekwowany, zaś przyznane nią uprawnienie realizowane. Z kolei drugi przepis wskazuje, że w tym samym znaczeniu decyzja nie podlega wykonaniu, gdy co prawda termin do wniesienia odwołania upłynie, ale przed jego upływem zostanie wniesione odwołanie. Tym samym NSA rozpoznający sprawę podziela te poglądy doktryny, w których stwierdza się, że zakaz wykonania decyzji nieostatecznej nie ma ograniczenia podmiotowego i w przypadku decyzji uprawniającej, a więc np. pozwolenia na budowę, oznacza zakaz wykonania takiej decyzji przez jej adresata, z zastrzeżeniem art. 130 § 4 k.p.a. (Anna Golęba w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Hanna Knysiak - Molczyk (red.), str. 901). Zatem, inwestor nie może wykonywać decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem przypadków wskazanych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a.) jeżeli nie upłynął termin do wniesienia odwołania oraz po upływie tego terminu, jeżeli przed jego upływem odwołanie zostało wniesione. Niemniej wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, gdyż – jak ustalił Sąd pierwszej instancji i czego nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej – organ administracji w dniu 24 maja 2016 r. stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. jest ostateczna. Do tych ustaleń należy dodać wynikające z akt takie okoliczności, jak to, że wniosek Z. M. o uzupełnienie decyzji, doręczony organowi pierwszej instancji 16 maja 2016 r., był rozpatrywany do 5 grudnia 2016 r., kiedy to Starosta [...] postanowieniem z tego dnia odmówił uzupełnienia decyzji, przy czym przyczyną tak długiego załatwiania tego wniosku było to, że organ pierwszej instancji stał na niezgodnym z prawem stanowisku, iż wniosek o uzupełnienie decyzji został złożony po terminie (koniec terminu do złożenia wniosku przypadał na sobotę w związku z czym upływał w poniedziałek, czego organ pierwszej instancji wbrew uchwale NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, nie uwzględnił). Istotne jest też to, że z akt administracyjnych nie wynika, aby w czasie rozpatrywania wniosku o uzupełnienie decyzji o pozwoleniu na budowę, adresaci tej decyzji, czyli skarżący, zostali poinformowani o jego wniesieniu. Po raz pierwszy o wniesieniu wniosku o uzupełnienie decyzji dowiedzieli się, gdy 14 grudnia 2016 r. doręczono im postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Te okoliczności oraz niezakwestionowane w skardze kasacyjnej ustalenie Sądu pierwszej instancji, że skarżący rozpoczęli roboty budowlane 19 września 2016 r. dowodzą, iż rozpoczęcie przez skarżących robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zostało zawinione przez organ administracji pierwszej instancji. Gdyby wniosek o uzupełnienie decyzji został rozpoznany niezwłocznie, to odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę wniesione z uwzględnieniem terminu określonego w art. 111 § 2 k.p.a. zostałoby wniesione przed 19 września 2016 r. Zauważyć należy, że z akt administracyjnych wynika, iż po wyprowadzeniu organu pierwszej instancji z błędnego przekonania o złożeniu wniosku o uzupełnienie decyzji o pozwoleniu na budowę po terminie przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] listopada 2016 r., doręczonym temu organowi 14 listopada 2016 r., rozpoznanie wniosku o uzupełnienie decyzji zajęło mniej niż miesiąc. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Wojewoda [...], rozpoznając odwołania A. M. oraz Z. M. od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. o udzieleniu skarżącym pozwolenia na budowę, powinien był, kierując się normami wynikającymi z art. 7 i art. 8 k.p.a., mianowicie obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli i prowadzeniem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przyjąć, że rozpoczęcie i prowadzenie przez skarżących robót budowlanych na podstawie wydanego im pozwolenia na budowę przed zawiadomieniem ich o wniesieniu odwołań od tej decyzji przez A. M. i Z. M. nie może stanowić podstawy negatywnych dla skarżących skutków w postaci uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania organu administracji pierwszej instancji w tej sprawie. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo błędnego uzasadnia, odpowiada prawu, gdyż uchylono nim decyzję wydaną z istotnym dla wyniku sprawy naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) skargę kasacyjną organu administracji oddalił. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.