II SA/Sz 535/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. K. i B. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. solidarnie na rzecz skarżących E. K. i B. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha, KW [...], nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha - KW [...], obręb B., gmina B., stanowiących własność E. oraz B. K. poprzez zezwolenie E. sp. z o.o. z siedzibą w P. na zakładanie i przeprowadzanie: - na działce [...] - 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości [...] m i pow. zajęcia nieprzekraczającej [...] m˛ oraz 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na części działki o całkowitej powierzchni zajęcia 3208 m˛ wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20 m (2x10 m od osi linii); - na działce nr [...] - 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami i pow. zajęcia nieprzekraczającej 56 m˛, 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni 5687 m˛ wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20m (2x10 m od osi linii); - na działce nr [...] - 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami i pow. zajęcia nieprzekraczającej 56 m˛, 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni [...] m˛ wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20m (2x10 m od osi linii); - na działce nr [...] - 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni 4145 m˛ wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 20m (2x10 m od osi linii). Wnioskiem z 27 października 2016 r. R. C. oraz J. D., działający w imieniu E. sp. z o.o. z siedzibą w P., wystąpili do Starosty [...] o wydanie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części ww. nieruchomości w celu realizacji ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu wniosku powołano się na treść art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazującego przesłanki do nadania decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazano, że punktem wyjścia dla oceny zasadności złożonego wniosku powinno być uznanie, że energia elektryczna jest potrzebna do każdej aktywności zarówno jednostek jak i całego społeczeństwa, a jej niezakłócone dostarczanie zasługuje na szczególną ochroną prawną (art. 3 pkt 25 ustawy Prawo energetyczne). Głównym celem przebudowy linii napowietrznej 110 kV relacji [...] jest poprawa warunków równowagi i pewności zasilania województw: zachodniopomorskiego, lubuskiego oraz wielkopolskiego na trasie linii oraz zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego poprzez poprawę bezpieczeństwa energetycznego, zapewnienie pokrycia ciągłości dostaw energii elektrycznej, zachowanie normatywnych odległości przewodów od ziemi oraz poprawę stanu technicznego sieci elektroenergetycznej. Pełnomocnicy inwestora zwrócili uwagę na fakt przeprowadzenia szeregu analiz stanu technicznego istniejącej od lat sześćdziesiątych XX wieku linii elektroenergetycznej 110 kY relacji [...], które wskazują na konieczność natychmiastowego wykonania jej przebudowy w celu uniknięcia istotnych problemów z pokryciem zapotrzebowania na energię elektryczną. Starosta [...], decyzją z [...] nr [...], udzielił zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości w opisanym zakresie i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości, bowiem cel publiczny nie może budzić żadnych wątpliwości, a przebudowa linii 110 kV stanowi niezbędny element poprawy bezpieczeństwa użytkowania terenów pod linią oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej na terenie kilku województw, w tym zachodniopomorskiego. Dodatkowo, w ocenie Starosty [...], konieczność realizacji zadań niezbędnych z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego państwa, czy też służących zapewnieniu lepszego potencjału energetycznego stanowi interes społeczny w rozumieniu art. 108 k.p.a. Poza tym organ I instancji wyjaśnił podstawę prawną wydanej decyzji, wskazał wyroki sądów administracyjnych potwierdzające ustalenia organu a także scharakteryzował przebieg postępowania administracyjnego. Od ww. decyzji odwołanie wnieśli E. i B. K., którzy zarzucili jej naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak należytej oceny materiału dowodowego i stanu faktycznego, wskazując jednocześnie, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana w miejscu dotychczasowej linii. W ocenie odwołujących się, istniejąca infrastruktura techniczna nie sprawiała kłopotów technicznych, bowiem wnioskodawca nie złożył do akt sprawy żadnych dowodów potwierdzających okoliczności licznych napraw, co tym samym miałoby skutkować potrzebą nagłego działania. Skoro zatem brak jest nagłej potrzeby przebudowy linii, bowiem spełnia ona warunki zapotrzebowania na energię istniejących budynków i potrzeb wszelkich podmiotów, tym samym w jej ocenie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 124 ust. 1 a u.g.n. oraz art. 108 k.p.a. Ponadto w ocenie stron, argumentacja inwestora w omawianym zakresie odnosi się głównie do zdarzeń przyszłych, czyli tego co może nastąpić dzięki rozbudowie linii 110 kV, a powoływanie się na cel publiczny jest niewystarczające do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości, bowiem sama realizacja inwestycji nie jest zdarzeniem nagłym. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1a w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast, na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. E. sp. z o.o. z siedzibą w P. jest przedsiębiorcą energetycznym w rozumieniu ustawy z 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne zajmującym się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej, a ponadto jest zobowiązana do utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny. Inwestor jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo - obronnym, a także posiada koncesję do 1 lipca 2030 r. na dystrybucję energii elektrycznej. Mając na względzie, iż przedmiotowa linia istnieje nieprzerwanie od ponad sześćdziesięciu lat, a jej funkcjonowanie oddziałuje na wiele gospodarstw domowych, przedsiębiorstw i innych placówek, gdyż inwestycja ma charakter co najmniej lokalny, uznać należy, że wskazany przez inwestora zakres zagrożeń pozwala jednoznacznie uznać, że mamy do czynienia z istniejącym interesem społecznym. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, argumentacja wskazana we wniosku inwestora jest przekonująca w zakresie stwierdzenia, że zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej może mieć charakter pozytywny i prewencyjny, choćby w kwestii poprawy bezpieczeństwa energetycznego. Istnieją zatem przesłanki do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Poza tym, do zastosowania art. 108 k.p.a. każda z opisanych okoliczności może występować indywidualnie, wobec czego dla spełnienia dyspozycji określonej w powyższym przepisie wystarczy istnienie którejkolwiek z tych przesłanek. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, w kontekście przywołanego wyroku NSA z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2900/12, że organy administracji publicznej nie posiadają wyspecjalizowanych służb do oceny zasadności wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia, bądź też innych okoliczności wskazanych w art. 108 k.p.a., a istnienie interesu społecznego jest organowi znane z urzędu, chociażby na podstawie Raportu Zespołu ds. Zbadania Przyczyny i Skutków Katastrofy Energetycznej powołanego zarządzeniem Wojewody [...] nr [...] z 2008 r., w którym stwierdzono, że dla zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej dla regionu niezbędna jest pełna i terminowa realizacja zadań inwestycyjnych ujętych w planach rozwoju m.in. przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazuje podstawę prawną wydanej decyzji, a także wyjaśnia przesłanki wyrażenia zgody na udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości. Ponadto, zasadność wydania niniejszej decyzji przez organ pierwszej instancji, pomimo wniesienia odwołania od decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości uzasadnia brzmienie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Wobec powyższego, decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zawiera się w katalogu spraw, które nie podlegają natychmiastowemu wykonaniu, a więc inwestor posiada uzasadniony interes w uzyskaniu decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie, bowiem taka decyzja posiada przymiot wykonalności. Pismem z dnia 3 maja 2017 r. [...] i B. K. wnieśli skargę na ww. decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: - art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], obręb B., gmina B., stanowiących własność skarżących poprzez zezwolenie [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na zakładanie i przeprowadzanie na ww. działkach stanowisk słupowych wraz z fundamentami oraz przewodów roboczych i odgromowych, - art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się całkowitym pominięciem faktu, że w sprawie brak jest przesłanek uzasadniających niezwłoczność działania i zagrożenie interesu społecznego, - art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej ww. działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w P.. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu. Natomiast pełnomocnik organu stwierdził, że planowane prace na ww. nieruchomości zostały już przez inwestora wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiących własność skarżących. Podstawę decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowi art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwana dalej: "u.g.n.". Stosownie do treści tego przepis udzielenie takiego zezwolenia jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek, to jest: 1) wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, 2) złożenia wniosku przez podmiot realizujący cel publiczny, 3) wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 108 k.p.a. lub ważnego interesu gospodarczego. W niniejszej sprawie inwestor potrzebę wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadnił koniecznością wykonania przebudowy linii napowietrznej 110 kV relacji [...] w celu poprawy warunków równowagi i pewności zasilania województw: zachodniopomorskiego, lubuskiego oraz wielkopolskiego na trasie linii oraz zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego poprzez poprawę bezpieczeństwa energetycznego, pokrycia ciągłości dostaw energii elektrycznej, zachowania normatywnych odległości przewodów od ziemi oraz poprawy stanu technicznego sieci elektroenergetycznej. W ocenie inwestora, wyniki szeregu analiz stanu technicznego istniejącej od lat sześćdziesiątych XX wieku linii elektroenergetycznej 110 kY relacji [...] wskazują na konieczność natychmiastowego wykonania jej przebudowy w celu uniknięcia istotnych problemów z pokryciem zapotrzebowania na energię elektryczną. Konieczne zatem, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, było ustalenie, czy zaszły przesłanki, o których była mowa wyżej. W rozpatrywanej sprawie inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W świetle akt sprawy nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości że realizowana przez [...] Spółka z o. o. inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i istotnym strategicznie. Wystąpiły również okoliczności, o których mowa w art. 108 k.p.a., bowiem jak wykazał inwestor, a organy obu instancji dokonały trafnej oceny w tym zakresie, budowa linii elektroenergetycznej przyczyni się do zapewnienia bezpieczeństwa nie tylko przedsiębiorcom, którzy dopiero zamierzają podjąć działalność gospodarczą w tym rejonie, ale również podmiotom, które znajdują się na tym terenie i dla których nieprzerwany dostęp do zasilania ma strategiczne znaczenie. Wśród takich podmiotów wymienić trzeba chociażby przychodnie, szkoły, jednostki Policji. Nie ulega również wątpliwości, że liniowy charakter inwestycji uniemożliwia jej realizację z pominięciem nieruchomości skarżących, czy też wykonanie zaplanowanych robót jedynie częściowo. To zaś powoduje, że konieczne jest zapewnienie dostępu do nieruchomości. Zaskarżona decyzja została poprzedzona decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części należących do skarżących nieruchomości, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] Decyzja Wojewody została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 315/17, uchylił tę decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu, brak jest zatem w niniejszej sprawie jednego z niezbędnych elementów warunkujących wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Skoro bowiem Sąd w postępowaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 315/17 uznał, iż brak było podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, to konsekwencją tego powinno być uznanie, że brak było również podstaw do wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Podkreślić bowiem należy, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n. jest uwarunkowane istnieniem w obrocie prawnym decyzji (chociażby nieostatecznej) wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wskazać w tym miejscu należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie ochrona prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego i podlega pewnym, ustawowo określonym ograniczeniom. Jednak ze względu na to, iż każda ingerencja w prawo własności stanowi ograniczenie uprawnień właścicielskich, przypadki w których jest to możliwe muszą być ściśle reglamentowane, podobnie jak ściśle muszą być wykładane przepisy dopuszczające taką możliwość. Zgoda na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowi jeden z przypadków dość drastycznego ograniczenia prawa własności, skoro inwestor może na tej podstawie dokonać zaplanowanych prac bez oczekiwania na uprawomocnienie się decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. To zaś z kolei oznacza, że instytucja ta musi być wykorzystywana w sposób określony przepisami. Jeżeli zatem – jak w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu skarżącym sposobu korzystania ze stanowiących ich własność nieruchomości, a istnienie tej decyzji jest jednym z warunków sin qua non zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, to konsekwencją tego stanu rzeczy było uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.