II SAB/Sz 148/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na bezczynność Inspektor Farmaceutyczny w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. W.Spółka wystąpiła do Inspektor Farmaceutyczny o udzielenie na jej rzecz zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w S. przy ul. [...]. Organ, pismem z dnia 28 czerwca 2017 r., w oparciu o przepis art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwał Spółkę do usunięcia, w terminie 14 dni, braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu oraz wskazanie dokładnego adresu apteki, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W zakreślonym w wezwaniu terminie Spółka wniosła o zawieszenie postępowania, powołując się na konieczność zebrania pełnej dokumentacji, stanowiącej załączniki do wniosku. Z. Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia 1 sierpnia 2017 r. zawiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Następnie Spółka złożyła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego ponaglenie na bezczynność Inspektor Farmaceutyczny w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wywodząc, że dokumentacja w niniejszej sprawie winna być zgromadzona w toku postępowania, a nie złożona w całości wraz z wnioskiem, skutkiem czego organ powinien był zawiesić postępowanie. Postanowieniem wydanym w dniu [...] r., [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdzając, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, uznał wniesione ponaglenie za bezzasadne. Spółka [...] W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność Inspektor Farmaceutyczny w postępowaniu wszczętym z jej wniosku w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki w S. przy ul. [...] i wniosła o zobowiązanie organu wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi. W motywach skargi, skarżąca przytoczyła stan faktyczny sprawy i wywiodła, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi. Całość materiału dowodowego, w tym dokumenty niezbędne do udzielenia zezwolenia, winna zostać zebrana w trakcie postępowania administracyjnego, a ich brak przy złożeniu wniosku nie może przesądzać o braku wszczęcia postępowania. Kuriozalna, w ocenie skarżącej, jest koncepcja, jakoby postępowanie nie zostało wszczęte. Kwestia zebrania pełnej dokumentacji do udzielenia zezwolenia lub jej częściowe braki nie mogą mieć wpływu na formalny akt wszczęcia postępowania, które nastąpiło z chwilą doręczenia wniosku organowi, który tym samym był zobligowany do formalnego ustosunkowania się do wniosku o zawieszenie postępowania. Nadto uzupełnienie dokumentów w wyznaczonym 14-dniowym terminie, było niemożliwie, ponieważ wydanie opinii sanitarnej o lokalu trwa co najmniej cztery tygodnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte, ponieważ wniosek dotknięty był brakami formalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Instytucja skargi na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Oceniając powyższe okoliczności, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a). Wyjaśnić przy tym należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie i – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Skarga na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Z akt badanej sprawy, wynika, że organ zobowiązał stronę skarżącą do uzupełnienia w terminie 14 dni braków formalnych złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, położonej w S. przy ul. [...] poprzez przedłożenie wymaganej przepisem art. 100 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne opinii Państwowej Inspekcji Sanitarnej o lokalu oraz podanie dokładnego adresu placówki. Powyższe wezwanie wystosowane w oparciu o przepis art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) dalej K.p.a., w ocenie sądu, było prawidłowe. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny takie wezwanie powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94). Obowiązująca w dacie złożenia wniosku ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2016 r., poz. 2142) w art. 100 określała wymogi, jakie powinien spełniać wniosek o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Z treści art. 100 pkt 4 ust. 2 jednoznacznie wynika, że do wniosku należy dołączyć opinię państwowej inspekcji sanitarnej o lokalu zgodnie z odrębnymi przepisami, a stosownie do art. 100 ust. 1 pkt 3 wniosek musi zawierać wskazanie adresu apteki. W świetle powyższego wezwanie strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku w oparciu o przepis art. 64 § 2 K.p.a., jako wynikające z konkretnego przepisu prawa, było słuszne i zasadne. Z przywołanego przepisu prawa farmaceutycznego, w sposób jednoznaczny bowiem wynika, co wniosek powinien zawierać i co należy do niego dołączyć. Pomimo doręczenia rzeczonego wezwania, skarżąca nie uzupełniła braków formalnych złożonego wniosku, ograniczając się do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. W jej ocenie bowiem, zostało ono wszczęte na skutek złożenia wniosku z dnia 20 czerwca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 3 K.p.a. prawdą jest, że dzień doręczenia żądania organowi jest dniem wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednak tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu do załatwienia sprawy. Skoro przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie tego postępowania jest możliwe tylko na podstawie takiego żądania, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego i innych odrębnych przepisach prawa. W niniejszej sprawie Spółka nie spełniła wymogu wynikającego z art. 100 ust. 2 pkt 4 i art. 100 ust. 1 pkt 3 Prawa farmaceutycznego, co spowodowało, że postępowanie administracyjne, na skutek złożenia wniosku z dnia 20 czerwca 2017 r., nie zostało wszczęte. W takim stanie rzeczy, skoro postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte, to brak było podstaw do rozpatrzenia wniosku o jego zawieszenie, w konsekwencji czego nie można mówić o bezczynności organu w rozpoznaniu tej sprawy. Za pozbawioną racji uznać należy argumentację skarżącej odnoszącą się do zakreślonego w wezwaniu zbyt krótkiego terminu, ponieważ mimo upływu od dnia doręczenia wezwania do dnia wniesienia skargi czterech miesięcy, do tej pory opinii sanitarnej nie przedstawiła, ani nie podała dokładnego adresu apteki. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.