I GSK 123/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 471/18 w sprawie ze skargi A. J. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z udziałem z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od A. J. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 460 (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 września 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 471/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR lub organ) z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania A. J. pomocy finansowej ze środków unijnych. Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy: A. J. (dalej: skarżąca lub wnioskodawczyni) 20 marca 2017 r. złożyła wniosek o dofinansowanie operacji "[...]", w ramach Priorytetu 1 "Promowanie rybołówstwa zrównoważonego środowiskowo, zasobooszczędnego, innowacyjnego, konkurencyjnego i opartego na wiedzy", zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" w zakresie działania "Różnicowanie i nowe formy dochodów". Jako planowany cel operacji wskazano podnoszenie konkurencyjności i rentowności przedsiębiorstw w sektorze rybołówstwa przybrzeżnego oraz poprawę bezpieczeństwa lub warunków pracy. Zgodnie z przedstawionymi dokumentami operacja miała polegać na rozszerzeniu dotychczasowej działalności rybackiej i łowiska specjalnego o zakup specjalnie przystosowanej łodzi wędkarskiej. Po dwukrotnym wezwaniu skarżącej do uzupełnienia wniosku oraz do złożenia uproszczonego biznesplanu, a także do złożenia wyjaśnień dotyczących prowadzonej działalności podstawowej oraz uzupełniającej i wykazania, w jaki sposób działalność uzupełniająca wiąże się z działalnością podstawową, organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu odmówił przyznania pomocy finansowej. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 16 września 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej na realizację operacji w ramach Priorytetu 1 "Promowanie rybołówstwa zrównoważonego środowiskowo, zasobooszczędnego, innowacyjnego, konkurencyjnego i opartego na wiedzy" zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (Dz.U. poz. 1495 i poz. 1964, dalej: rozporządzenie z 16 września 2016 r.) pomoc na realizację operacji w ramach przedmiotowego działania przyznaje się na rozwój działalności uzupełniającej, o której mowa w art. 30 rozporządzenia nr 508/2014 z 15 maja 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 2328/2003, (WE) nr 861/2006, (WE) nr 1198/2006 i (WE) nr 791/2007 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1255/2011 (Dz.U. UE L z 20 maja 2014 r. Dz.U. UE .L. 2014.149.1, dalej: rozporządzenie 508/2014). W ocenie ARiMR z dokumentów przedłożonych przez skarżącą, w tym z protokołu z 12 lutego 2016 r. dotyczącego prowadzenia przez skarżącą racjonalnej gospodarki rybackiej w użytkowanym przez nią obwodzie rybackim jeziora Kuchenka, oraz z protokołu z 1 marca 2016 r. dotyczącego użytkowania obwodu rybackiego jeziora Miałkie, wydanych przez Urząd Marszałkowski Województwa Warmińsko-Mazurskiego wynika, iż na wodach ww. obwodów rybackich zgodnie z operatem rybackim prowadzona jest racjonalna gospodarka wędkarska. Zgodnie z założeniami, wykorzystywanie produkcyjne możliwości wód w przypadku ww. obwodów wędkarskich "(...) realizowane będzie przede wszystkim przez odłowy wędkarskie oraz okresowe odłowy kontrolne przy użyciu sieci lub przy pomocy sprzętu elektrycznego. Podstawową formą eksploatacji pogłowia ryb (...) będą połowy wędkarskie, czyli pozyskiwanie ryb poprzez sportowy połów przy pomocy wędki, dokonywany przez osoby uprawnione do tego poprzez zezwolenia udzielone przez dzierżawcę". Ponadto z pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w Mrągowie z 28 listopada 2017 r. wynika, iż skarżąca prowadzi działalność zarejestrowaną jako łowiska "wpuść i złów" oraz że "według wniosku na (...) jeziorach powadzony jest amatorski połów ryb oraz odłowy rybackie wykorzystywane na potrzeby własne". Zdaniem organu z całokształtu dokumentacji wynika, że przeważającą działalnością skarżącej jest prowadzenie Gościńca "X". Działalność zakwalifikowana jako rybołówstwo w wodach śródlądowych jest jedynie działalnością uzupełniającą, a więc projekt nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie dofinansowania w ramach działania 1.8 "Różnicowanie i nowe formy dochodów". Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła, że organ błędnie przyjął, iż przeważającą działalnością jest prowadzenie Gościńca "X" [...], gdy z przedłożonych dokumentów wynika, iż jej działalnością podstawową jest prowadzenie gospodarki rybackiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. Na wstępie wskazał na przepisy art. 13 ust. 1d i ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. 2017 poz. 1121, dalej: prawo wodne) i art. 263 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. 2017 poz. 1566), zgodnie z którymi zasady i warunki rybackiego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych płynących są określone w przepisach ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz.U. 2015 poz. 652 ze zm.; dalej: ustawa o rybactwie śródlądowym). Z kolei art. 1 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym m.in. stanowi, że ustawa ta określa zasady i warunki ochrony, chowu, hodowli i połowu ryb w powierzchniowych wodach śródlądowych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ostatnio powołanej ustawy, do chowu, hodowli lub połowu ryb w obwodzie rybackim uprawniony jest organ administracji publicznej wykonujący uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego, albo osoba władająca obwodem rybackim na podstawie umowy zawartej z właściwym organem administracji publicznej na podstawie art. 13 ust. 3 (w obecnym stanie prawnym na podstawie art. 6d ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym) albo umowy, o której mowa w art. 217 ust. 6 ustawy Prawo wodne. Z regulacji tej wynika zatem, że podmioty władające obwodem rybackim na podstawie zawartej umowy mają status tzw. "uprawnionego do rybactwa". Uprawnienie powyższe gwarantuje chów, hodowlę i połów ryb. WSA za bezsporne uznał ustalenie, że skarżąca jest użytkownikiem dwóch obwodów rybackich: jeziora Miałkie w zlewni rzeki Pisa - nr [...] oraz jeziora Kuchenka w zlewni rzeki Pisa - nr [...], które zostały jej oddane w użytkowanie na podstawie umów zawartych 31 grudnia 2012 r. z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Warszawie. W ocenie Sądu I instancji wadliwe są ustalenia faktyczne organu, że skarżąca nie prowadzi zarobkowej działalności połowowej. Zgodnie z operatem prowadzi racjonalną gospodarkę wędkarską - zarybienia, odłowy wędkarskie oraz odłowy kontrolne. WSA podzielił stanowisko skarżącej, że organ dokonał wybiórczej analizy dokumentacji przedstawionej wraz z pismem z 16 sierpnia 2017 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia i złożenia wyjaśnień. Wnioskodawczyni przedłożyła m.in. protokoły z 1 marca 2016 r. ze sprawdzenia wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obu obwodach rybackich w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. WSA podkreślił, że warunkiem oddania w użytkowanie obwodów rybackich było przedłożenie pozytywnie zaopiniowanych operatów rybackich. Z treści przedstawionych protokołów wynika, iż postulat wykorzystywania produkcyjnych możliwości wód w przypadku omawianych obwodów rybackich będzie realizowany przede wszystkim przez odłowy wędkarskie oraz okresowe odłowy kontrolne przy użyciu sieci lub przy pomocy sprzętu elektrycznego. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że organ nie uwzględnił faktu prowadzenia przez nią działalności rybackiej przed podjęciem działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia zakwaterowania w stanicy wędkarskiej i wynajmu łodzi dla wędkarzy oraz sprzedaży ryb pochodzących z odłowów rybackich. WSA wskazał na motyw 46 preambuły rozporządzenia nr 508/2014, zgodnie z którym kluczowe znaczenie ma dla Unii osiągnięcie trwałej równowagi między zasobami słodkowodnymi a ich eksploatacją. Przepisy prawa unijnego w zakresie wspierania zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem środków finansowych pochodzących z Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego nie zabraniają udzielania wsparcia podmiotom, które już rozpoczęły działania w kierunku różnicowania dochodu przez uruchamianie uzupełniającej działalności w stosunku do działalności rybackiej. Istotne jest przy tym, że operacje związane z rozwojem stanicy wędkarskiej zostały zrealizowane w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" oraz w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W rezultacie Sąd I instancji za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz.U. 2017 poz. 1267, dalej: ustawa o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego). Agencja Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) Naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 141 § 4 ppsa polegające na zniekształceniu przez Sąd I instancji stanowiska organu zawartego w rozstrzygnięciu stanowiącym odmowę przyznania pomocy przez wybiórcze zacytowanie jego mniej istotnych fragmentów przy jednoczesnym pominięciu części decydującej o motywach odmowy przyznania pomocy, b) art. 146 § 1 ppsa w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, poprzez uchylenie rozstrzygnięcia z [...] stycznia 2018 r. w oparciu o nieuprawnione przypisanie organowi błędów w zakresie ustaleń faktycznych; 2) Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1, 2 i 2a ustawy z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym w sytuacji, w której stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie żadnego z tych przepisów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania. Nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły. Dla oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy wskazać ramy materialnoprawne sprawy, bo to one wyznaczają zakres niezbędnych ustaleń faktycznych dokonywanych przez organy, a zatem i zakres kontroli sądu co do oceny prawidłowości tych ustaleń. Sąd I instancji uznał bowiem, że organ naruszył art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję, a zatem przyjął, że organ nie stał na straży praworządności (art. 15 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 15 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy). Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił § 12 powołanego wyżej rozporządzenia z 16 września 2016 r. Zgodnie z tym przepisem pomoc na realizację operacji w ramach działania "różnicowanie" przyznaje się na rozwój działalności uzupełniającej, o której mowa w art. 30 rozporządzenia nr 508/2104. Z kolei przepis ten stanowi w ust. 1, że w ramach EFMR można udzielać wsparcia na rzecz inwestycji przyczyniających się do różnicowania dochodu rybaków przez rozwój działalności uzupełniającej, w tym inwestycji na statku, turystyki wędkarskiej, restauracji, usług środowiskowych dotyczących rybołówstwa oraz działań edukacyjnych związanych z połowami. Natomiast z art. 30 ust. 2 rozporządzenia 508/2014 wynika, że wsparcia na podstawie ust. 1 udziela się wyłącznie w przypadku, gdy działalność uzupełniająca wiąże się z podstawową działalnością rybaków związaną z rybołówstwem. Z przepisu tego wynika, że podstawowym warunkiem udzielenia wsparcia na cele określone w art. 30 ust. 1 jest to, by działalność rybaków związana z rybołówstwem była działalnością podstawową ubiegającego się o wsparcie. Podstawowym ustaleniem faktycznym organu, na którym oparł swoją decyzję odmowną było ustalenie, że przeważającą działalnością skarżącej było prowadzenie Gościńca "X", a rybołówstwo w wodach śródlądowych jest działalnością uzupełniającą. Kwestia ta była rozważana szczegółowo przez organ na pięciu ostatnich stronach zaskarżonego rozstrzygnięcia. To właśnie na ocenie prawidłowości tego ustalenia powinien oprzeć się Sąd I instancji. Tymczasem WSA przyjął jako podstawową tezę, uzasadniającą wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia, powoływaną przez wnioskodawczynię wadliwość ustaleń faktycznych organu w zakresie prawidłowości prowadzenia racjonalnej gospodarki wędkarskiej. Takie stanowisko sądu nie znajduje przy tym oparcia w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że organ nie kwestionował prowadzenia racjonalnej działalności rybackiej, ani prowadzenia obwodów rybackich, lecz stwierdził, że "wnioskodawca nie prowadził zarobkowej działalności połowowej". Tak więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa należy uznać za uzasadniony. Gdyby Sąd I instancji właściwie przedstawił stan sprawy, zauważając jej istotę dotycząca uznania przez organ, że działalność rybaków związana z rybołówstwem nie była działalnością podstawową skarżącej, to doprowadziłoby Sąd I instancji do oceny prawidłowości zasadniczych w sprawie ustaleń faktycznych, a więc mogłoby istotnie wpływać na wynik sprawy. Z tych samych przyczyn za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 146 § 1 ppsa w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego, gdyż przedwczesne było uznanie przez WSA przeprowadzenia ustaleń organu z naruszeniem art. 15 ust. 1pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego wobec niedokonania oceny prawidłowości zasadniczych dla sprawy okoliczności faktycznych. Co do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że przepis ten nie ma znaczenia dla sprawy, bo dotyczy obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej i sposobu oceny tej racjonalności oraz organu uprawnionego do tej oceny, jakim jest marszałek województwa. Biorąc to wszystko pod uwagę należało uchylić zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 ppsa. Ponieważ istota sprawy nie została rozpoznana przez Sąd I instancji, należało sprawę przekazać temu sądowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie rozpoznać sprawę przyjmując zgodnie z powyższymi wskazaniami, że jej istotą jest ustalenie, czy organ prawidłowo przyjął, że działalność wnioskodawczyni w zakresie: działalność rybaków związana z rybołówstwem w rozumieniu § 12 rozporządzenia z 16 września 2016 r. w zw. z art. 30 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 508/2014 jest działalnością uzupełniającą, a nie podstawową. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 209 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz. 1804 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego (360 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł).