IV SA/Wa 1766/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1 2 Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nakazującej stronie usunięcie stwierdzonych podczas kontroli uchybień - utrzymał ww decyzję w mocy. 3 Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym sprawy. 4 W dniach [...].10-[...].10.2017r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] przeprowadził kontrolę w zakładzie produkcyjnym [...] Sp. z o. o., przy ul. [...] [...] w [...], udokumentowaną sporządzonym protokołem - Lista kontrolna [...] nr [...]. Podczas kontroli organ stwierdził: 5 - brak prawidłowo prowadzonych rejestrów i raportów dotyczących poszczególnych etapów procesu produkcyjnego, co uniemożliwiło prześledzenie przychodu oraz rozchodu żywności substancji przeznaczonych do dodania do żywności, jak również określenie do jakich wytwarzanych produktów zostały użyte; - nieprawidłowe wypełnianie dokumentów handlowych na odbiór ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, brak wypełniania gatunku zwierzęcia z którego powstał produkt uboczny; - brak dokumentów dotyczących procesów technologicznych określających stosowanie dodatków do żywności, - brak harmonogramu pobierania próbek i wykonywania badań w zakresie kryteriów bezpieczeństwa żywności. Przedstawiciel Spółki (Prezes) B. W. podpisała protokół kontroli, nie wnosząc do niego żadnych zastrzeżeń. 6 Wobec poczynionych ustaleń Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] wydał w dniu [...] lutego 2018r. ww decyzję nakazującą Stronie usunięcie stwierdzonych podczas wskazanej kontroli uchybień. Nakazał: 1) prowadzenie rejestrów i raportów dotyczących poszczególnych etapów procesu produkcyjnego w sposób umożliwiający prześledzenie przychodu oraz rozchodu żywności i substancji przeznaczonych do dodania do żywności, jak również określenie do jakich partii wytwarzanych produktów zostały zużyte; 2) prawidłowe wypełnianie dokumentów handlowych na odbiór ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, tj. poprzez wskazanie gatunku zwierzęcia, z którego powstał produkt uboczny; 3) opracowanie procedury dotyczącej procesów technologicznych określających stosowanie dodatków do żywności; 4) uzupełnienie procedury HACCP o harmonogram pobierania próbek i wykonywania badań w zakresie kryteriów bezpieczeństwa żywności. 7 Zdaniem organu I instancji zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy (wyniki przeprowadzonej kontroli) jednoznacznie wskazuje, w związku ze stwierdzonymi uchybieniami, na zasadność nałożenia na Spółkę powyższych nakazów. Mając na uwadze treść art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, koniecznym było podjęcie działań zapewniających zastosowanie przez podmiot gospodarczy niezbędnych środków zaradczych. 8 Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o z siedzibą w [...]. Spółka zarzuciła, iż organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego konsekwencją czego niektóre z nakazów zawarte w ww decyzji (pkt 1, 3 i 4) są niezrozumiałe lub pozbawione podstaw prawnych. Spółka wniosła do Powiatowego Lekarza Weterynarii pisemne zastrzeżenia odnośnie dokonanych ustaleń kontrolnych, do których organ nie odniósł się merytorycznie, co stanowi o naruszeniu zasad wyrażonych w Kpa. Ponadto, zgodnie z art. 9 Kpa, organ nie wskazał podstaw prawnych dla stwierdzonych nieprawidłowości, w szczególności tych, które zostały przez Spółkę zakwestionowane w pisemnych zastrzeżeniach. Nadto, organ nie zapewnił Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie poinformował o uwzględnieniu, bądź nie, uwag zawartych w pismach z dnia [...] oraz [...] listopada 2017 r., skutkiem czego Spółka została pozbawiona gwarancji prawnych wynikających z art. 7, 7a, 7b i 10 Kpa. Ponadto z przedstawionej dokumentacji nie wynika aby organ próbował załatwić sprawę zgodnie z art. 11 Kpa. 9 Rozpoznając wniesione odwołanie organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] uznając zarzuty odwołania za bezzasadne. Wskazał min., że wbrew stanowisku Spółki, organ I instancji ustosunkował się pisemnie do zastrzeżeń Strony w piśmie z dnia [...] listopada 2017r., tym samym zarzut naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu uznać należało za niezasadny. 10 Odnosząc się natomiast do meritum rozstrzygnięcia, co do nałożonych na Spółkę nakazów, w ocenie organu odwoławczego wszystkie znajdują oparcie w obowiązującej regulacji prawnej. Jak bowiem wskazał, z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach [...].10-[...].10.2017r. wynika, że strona nie przedstawiła kontrolującym dokumentu umożliwiającego prześledzenie przychodu oraz rozchodu żywności i substancji przeznaczonych do dodania do żywności, jak również niemożliwym było określenie do jakich partii wytwarzanych produktów zostały one użyte. Powyższe jest niezgodne z art. 18 ust.1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002, ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią, należy zapewnić możliwość śledzenia żywności, pasz, zwierząt hodowlanych oraz wszelkich substancji przeznaczonych do dodania do żywności lub pasz, bądź które można do nich dodać na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Zatem wprowadzenie nakazu nr 1 znajduje w pełni uzasadnienie w ww obowiązującej regulacji prawnej. Z kolei, zgodnie z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE z 2004 r., poz. 139 późn. zm.), podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP. Analiza akt sprawy natomiast wykazała, że Strona nie posiadała podczas kontroli procedur dotyczących procesu technologicznego, określających stosowanie dodatków do żywności. Zatem w tym zakresie wprowadzony nakaz (nr 3) należało uznać za zasadny. Podobnie jak i nakaz nr 4 albowiem w treści ww art. 5 istnieje zapis, zgodnie z którym podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP. Przeprowadzanie badań mikrobiologicznych "w miarę potrzeb" nie oznacza dowolności podmiotu sektora spożywczego w ich przeprowadzaniu. Badania powinny być prowadzone w ramach procedury HACCP na podstawie przyjętego harmonogramu tak aby zapewnić bezpieczeństwo żywności i żywienia. Z akt sprawy wynika natomiast, że Spółka nie posiadała takiego harmonogramu. A nadto, jak wskazał organ II instancji, rozporządzenie 2073/2005, na które powołuje się Strona i które jej zdaniem zawiera wymaganą prawem częstotliwość badań, zwiera tylko i wyłącznie regulacje dotyczącą niektórych kryteriów mikrobiologicznych. Nawet więc uznając argumentację Spółki, że przeprowadza badania z częstotliwością wynikającą z powyższego rozporządzenia, nie zwalnia ją to z obowiązku opracowania stosownych procedur dotyczących częstotliwości badań. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do tut. Sądu, wniosła [...] Sp. z o.o z siedzibą w [...] zaskarżając decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2018 r. w całości. Skarżąca zarzuciła nierzetelne przeprowadzenie i udokumentowanie kontroli w dniach [...] i [...] października 2017 r., która przebiegła w sposób niezgodny z wymaganiami wynikającymi z art. 13 ustawy z 15 grudnia 2005 o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz U z 2005 r. nr 17, poz. 127 z póżn. zm.). Wskazała bowiem, iż zgodnie treścią powołanego wyżej przepisu, dla prowadzonej działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, w zakresie wymagań weterynaryjnych stosuje się: 1) przepisy rozporządzenia (WE) nr 852/2004 i przepisy wydane w trybie tego rozporządzenia; 2) wymagania weterynaryjne określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 2 ustawy o wymaganiach dla produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz U z 2016 r. poz. 451). W związku z faktem, iż działalność marginalna, lokalna i ograniczona (dalej MLO) może być prowadzona tylko na tzw. rynku lokalnym i nie wymaga zatwierdzenia a jedynie rejestracji przez organy Inspekcji Weterynaryjnej - wymagania dla tej formy działalności nie mogą być identyczne jak dla zakładów zatwierdzonych, mogących wprowadzać swe produkty do obrotu na terenie całego kraju i poza jego granicami. Niezależnie, wyniki przeprowadzonej kontroli zawarte w części II punkt 6 protokołu kontroli są niezgodne ze stanem faktycznym, a nadto nie wszystkie zawarte w decyzji wymagania nałożone w oparciu o wskazaną w decyzji podstawę prawną są dla Skarżącej, prowadzącej działalność MLO, obowiązujące. Spółka podniosła, iż w dwóch pismach organu I instancji z dnia [...] i z dnia [...] listopada 2017 roku, dotyczących zastrzeżeń wniesionych do wyników przeprowadzonej kontroli, organ nie odniósł się jednoznacznie, co powoduje brak zaufania do władzy publicznej i narusza art. 8 i 9 kpa. Wskazała także, iż osobom kontrolującym okazano prowadzony "Rejestr przypraw, jelit i mięsa do produkcji wyrobów gotowych". Jednocześnie podniosła, iż wymóg etykietowania produktów nie dotyczy działalności MLO, w przypadku sprzedaży produktów we własnym sklepie, gdyż w sprzedaży dla tej formy działalności mogą znajdować się jedynie własne produkty. Spółka zaś zapewnia konsumentom możliwość zapoznania się ze składem oferowanych do sprzedaży własnych produktów, nieetykietowanych, gdyż nie są one umieszczane w jednostkowe opakowania foliowe. Produkty umieszczane są jedynie w pojemniku zbiorczym. Konsument natomiast ma do wglądu etykiety produktów wklejone do specjalnego zeszytu. Stronie nie wskazano także dlaczego prowadzone w zakładzie rejestry uniemożliwiają prześledzenia przychodu i rozchodu dodatków do żywności (...). Przywołany art. 18 rozporządzenia (WE) 178/2002 nie określa bowiem dokładnego sposobu śledzenia żywności w postaci rejestrów. W ocenie Skarżącej także nakaz harmonogramu pobierania próbek i wykonywania badań w zakresie kryteriów bezpieczeństwa żywności nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawodawstwie (art.4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2073/2005), albowiem prowadzący działalność ma jedynie udowodnić organowi nadzoru, że produkowana żywność spełnia kryteria zawarte w załączniku nr 1 do ww rozporządzenia. Ostatecznie Skarżąca zakwestionowała nałożone na nią obowiązki wynikające z nakazów nr 1, 3 i 4 zawartych w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Na rozprawie sądowej w dniu 19 września 2018 roku pełnomocnik Skarżącej wskazał jednocześnie prostując, iż swoje stanowisko opiera o regulację zawartą w rozporządzeniu (WE) nr 853/2004 zamiast błędnie wskazywanego w skardze rozporządzenia (WE) nr 852/2004. Podniósł, iż art. 1 ww rozporządzenia (nr 853/2004) wyłącza stosowanie art. 54 ust. 1 oraz ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L z 2002 r., poz. 165, str. 1, z późń. zm) - do działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Złożył także kopię decyzji z dnia [...] maja 2014 roku stanowiącej o ww charakterze prowadzonej przez Skarżącą działalności, oraz kopie dokumentów handlowych o nr [...]; [...]; [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w sytuacji wykazania przez Skarżącą Spółkę, iż jej działalność od 2014 roku ma charakter działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, koniecznym jest ponowne przeanalizowanie zasadności zastosowania powołanej w decyzji organu I instancji regulacji prawnej. Pomimo iż powyższa okoliczność była jedynie enigmatycznie przez Skarżącą podnoszona na etapie postępowania administracyjnego, a dopiero we wniesionej do tut. Sądu skardze miało miejsce przedstawienie stosownego dokumentu (decyzja z dnia [...] maja 2014 roku) stanowiącego o marginalnym, lokalnym i ograniczonym charakterze prowadzonej przez Spółkę działalności, to jednak w ocenie Sądu, powyższa okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a do której organ odwoławczy w zasadzie w ogóle się nie odniósł. Należy mieć bowiem na uwadze treść przepisu art.1 ustęp 3 ww rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 853/2004, ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z którym ww rozporządzenie nie ma zastosowania do: a) produkcji podstawowej na własny domowy użytek; b) domowego przygotowywania, przetwarzania lub składowania żywności na własny domowy użytek; c) bezpośrednich dostaw, dokonywanych przez producenta, małych ilości surowców do konsumenta końcowego lub lokalnego zakładu detalicznego bezpośrednio zaopatrującego konsumenta końcowego; d) bezpośrednich dostaw, dokonywanych przez producenta, małych ilości mięsa z drobiu lub zajęczaków poddanych ubojowi w gospodarstwie rolnym, do konsumenta końcowego lub lokalnego zakładu detalicznego, bezpośrednio dostarczającego przedmiotowe mięso w formie mięsa świeżego konsumentowi końcowemu; (...). Zatem, w ocenie Sądu, niezbędnym jest ponowne rozpoznanie odwołania i ustalenie przez Organ II instancji zasadności nałożonych na Spółkę nakazów w kontekście charakteru prowadzonej przez Skarżącą działalności i tym samym ustalenie czy w okolicznościach badanej sprawy, ma zastosowanie przepis art. 1 ww rozporządzenia nr 853/2004. W konsekwencji zaś, czy istnieje podstawa prawna do zobowiązania Skarżącej Spółki do wykonania wskazanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] czynności. Jednocześnie, w ocenie Sądu zasadnym było uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, pomimo iż Strona nie kwestionowała decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] w zakresie nakazu nr 2, albowiem przedmiotem badania przez organ odwoławczy powinna być zasadność w ogóle wydania decyzji przez organ I instancji w powołanym przedmiocie i tym samym prawidłowość nałożenia na Spółkę ww nakazów. Trzeba też mieć na uwadze, iż w trakcie kontroli zostało także podniesione, czemu Skarzaca nie oponowała, iż Spółka zaniechała również obowiązkowi wyrażonemu nakazem nr 2. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.