II OSK 1043/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 70/18 w sprawie ze skargi M. L. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] września 1997 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. oddalił skargę M. L. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] września 1997 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] września 1997 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy O., położonego wzdłuż drogi Bydgoszcz-Gdańsk (Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego Nr 37, poz. 198). Wnosząc o stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu, zarzucił mu naruszenie: 1. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073; dalej u.p.z.p.) poprzez określenie jedynie orientacyjnego przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu; 2. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez określenie w uchwale możliwości przesunięcia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu; 3. art. 20 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez sprzeczność zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. Rozważając, czy skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, który dopuszcza możliwość wniesienia skargi przez podmiot, który nabył nieruchomość po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że przymiot strony skarżącej w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukształtowany jest na szczególnych zasadach. Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze zarzutów Sąd podniósł, że wskazują one na naruszenie prawa materialnego, a więc na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Polegać one mają na przyjęciu w planie, w sposób sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jedynie orientacyjnego przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i określenie w uchwale możliwości ich przesunięć. W ocenie skarżącego zachodzi również sprzeczność pomiędzy częścią graficzną i tekstową planu miejscowego. Sprzeczności tej upatruje w tym, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...], dla którego część tekstowa planu określa przeznaczenie jako "teren usług z dopuszczeniem mieszkalnictwa". Zgodnie z § 16 pkt 3 ppkt c) w części tekstowej planu dopuszczono na tym terenie realizację zabudowy nowej, wymianę, rozbudowę, przebudowę i zmianę użytkowania. Jednocześnie, wyznaczona na części graficznej planu nieprzekraczalna linia zabudowy uniemożliwia zrealizowanie na tej działce budynku, co prowadzi de facto do zakazu zabudowy. Analizując tak postawione zarzuty Sąd wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W myśl § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) projekt rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Przepisy te nie zawierają żadnych zastrzeżeń ani ograniczeń co do charakteru linii rozgraniczających wyznaczanych na rysunku planu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenia planu. Nie określono także tymi przepisami, aby wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających - ściśle określonych lub orientacyjnych - było niedopuszczalne. Brzmienie w/w przepisów wskazuje zdaniem Sądu, że nie jest zakazane zastosowanie dla linii rozgraniczających kilku oznaczeń. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie strony wnoszącej skargę, że stosowanie orientacyjnej linii rozgraniczającej jest niedopuszczalne. Brak bowiem przeciwwskazań ustawowych dla ustalania orientacyjnych linii rozgraniczających przy niebudzącym wątpliwości wymogu rozgraniczania w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu. Przyjęcie takiego nazewnictwa nie oznacza naruszenia prawa, skoro ustawa i rozporządzenie zarówno w przypadku przeznaczenia terenu, jak i linii rozgraniczających nie zawierają żadnych ograniczeń, stanowiąc jedynie o przeznaczeniu i liniach rozgraniczających bez żadnego dodatku. Tym samym przepis przyjęty w planie nie pozostaje w sprzeczności z powołanym rozporządzeniem, skoro nakaz określony tym przepisem został spełniony w planie będącym przedmiotem skarżonej uchwały. Zawarte w treści omawianego planu przepisy dotyczące orientacyjnych linii rozgraniczeniowych nie wywołują, w ocenie Sądu, wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów, ponieważ każdy teren wydzielony liniami rozgraniczającymi posiada określone przeznaczenie, a przesunięcie linii rozgraniczającej tego przeznaczenia nie zmienia. W § 20 ust. 4 pkt 1 ppkt d) uchwały wskazano, że ostatecznie linie rozgraniczające ulicy zostaną ustalone na podstawie projektu technicznego przebudowy drogi na ulicę ekspresową. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi, przesunięcie granic nastąpi w oparciu o sporządzony plan, który taką ewentualność dopuszcza. Ponadto z uwagi na przeznaczenia drogi na ulicę ekspresową Gmina nie jest wstanie w sposób dokładny i precyzyjny określić linii drogi, która ma powstać w przyszłości. Organ ten nie posiada także kompetencji do określenia szczegółowych parametrów drogi. Tym samym określenie "orientacyjnych linii" dla tego rodzaju inwestycji jest, zdaniem Sądu, uzasadnione i prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu skargi co do sprzeczności części graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały, Sąd nie dopatrzył się takich uchybień. Zarówno część tekstowa w zakresie określenia przeznaczenia obszaru [...], jak i część graficzna planu w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy są ze sobą spójne. Przeznaczenie terenu i wyznaczenie linii zabudowy jest określane dla danego obszaru, nie dla konkretnej działki. Wyznaczona przez Gminę linia zabudowy obejmuje cały obszar [...], w tym również działkę skarżącego, która ze względu na swoją wielkość i położenie praktycznie w całości znajduje się pomiędzy linią rozgraniczającą ulicy a nieprzekraczalną linią zabudowy. Okoliczność ta nie implikuje jednak uznania, że § 16 pkt 3 części tekstowej planu pozostaje w sprzeczności z jego częścią graficzną, która wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować zabudowę, od przestrzeni sąsiadującej, którą chce się lub należy ochronić przed zabudową. Przy jej pomocy w planie określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć. Linia zabudowy stanowi jeden z parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, którymi może posłużyć się organ pianistyczny realizując obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p. zamiast art. 8 ust 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) i w konsekwencji przyjęcie, że dla oceny ważności zaskarżonej uchwały mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co narusza zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę "tempus regit actum", które wynikają z art. 2 Konstytucji RP; 2) błędną wykładnię art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. przez niezasadne przyjęcie, że zawarte w treści zaskarżonego planu miejscowego przepisy dotyczące orientacyjnych linii rozgraniczeniowych nie wywołują wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów, gdyż każdy teren wydzielony liniami rozgraniczającymi posiada określone przeznaczenie a przesunięcie linii rozgraniczającej tego przeznaczenia nie zmienia; 3) błędną wykładnię art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. przez niezasadne przyjęcie, że dopuszczalne jest oznaczanie jedynie orientacyjnych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu; 4) błędną wykładnię art. 15 ust 2 pkt 6 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą sprzeczności części graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały, gdyż część tekstowa w zakresie określenia przeznaczenia obszaru [...] jak i część graficzna planu w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy są ze sobą spójne, albowiem przeznaczenie terenu jak i wyznaczenie linii zabudowy jest określane dla danego obszaru, nie zaś dla konkretnej działki; 5) błędną wykładnię art. 31 ust. 3, art. 32 ust 1 i art 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zgodne jest z zasadą równości wobec prawa oraz zasadą proporcjonalności zróżnicowanie statusu działki nr [...] w O., należącej do skarżącego, w stosunku do sąsiadującej bezpośrednio z nią działki nr [...], a także kolejnej działki nr [...] w O., mimo że działki te znajdują się w tej samej strefie w części graficznej planu, obowiązują na nich identyczne postanowienia części tekstowej planu miejscowego a także mają identyczny kształt i powierzchnię. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p. zamiast przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy za zasadny, bowiem dla oceny ważności zaskarżonej uchwały należało uwzględnić przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., a nie ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została w dniu [...] września 1997 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mogła więc uwzględniać unormowań ustawy uchwalonej w dniu 27 marca 2003 r. i w konsekwencji nie mogła naruszać jej przepisów. Z uwagi na powyższe pozostałe zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również mają uzasadnione podstawy, ale nie z uwagi na ich błędną wykładnię, lecz ze względu na ich niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić należy, że ocena prawidłowości wykładni konkretnych przepisów prawa może być dokonana jedynie w odniesieniu do przepisów, które miały w danej sprawie zastosowanie. Skoro zatem w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miały zastosowania, to nie podlegały one wykładni w kontrolowanym postępowaniu. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji winien dokonać ponownej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania. Zauważyć jedynie wypada, że wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący zarzucał kwestionowanej uchwale naruszenie przepisów ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której zaskarżona uchwała była podejmowana. Nie zwalniało to jednak Sądu I instancji z obowiązku zastosowania właściwych przepisów prawa. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji winien uwzględnić przepisy prawa materialnego obowiązujące w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały i na ich podstawie ocenić jej zgodność z prawem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że do uchylenia zaskarżonego wyroku doszło z przyczyn niezależnych od Gminy O., gdyż podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej było niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie innych przepisów prawa materialnego niż te, na podstawie których Sąd dokonał kontroli jej zgodności z prawem, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.