II SA/Wr 150/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącego otworu okiennego na otwór drzwiowy wraz ze schodami zewnętrznymi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta D., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił E.K. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącego otworu okiennego na otwór drzwiowy wraz ze schodami zewnętrznymi prowadzącymi do lokalu użytkowego w budynku usytuowanym w N. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem geodezyjnym 224/5 i 231 (schody), obręb S.M.. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że realizacja projektowanej inwestycji jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...] o warunkach zabudowy, a wniosek inwestora wraz z projektem budowlanym spełnia warunki określone w wyżej przywołanej decyzji oraz w art. 32 ust. 1 i 4 art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor oświadczył, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest warunkiem koniecznym do wydania wnioskowanej decyzji. Starosta D. odniósł się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do podnoszonego przez lokatorów budynku braku zgody na inwestycję i wskazał, że inwestorka przedłożyła w tej kwestii uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 23 marca 2014 r. nr [...]. Organ stwierdził, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę lokalu może być zmieniona, ale poprzez podjęcie nowej uchwały, która uchylałaby poprzednią. Wtedy właściciel mógłby ją zaskarżyć do sądu, Wspólnota jednak nie dostarczyła uchwały uchylającej, zatem Wspólnota jest związana uchwałą, która nie została skutecznie podważona. Dodatkowo organ I instancji przytoczył wyrok Sądu Okręgowego we W. z dnia 1 sierpnia 2013 r. (sygn. akt [...]), gdzie wskazano, że ,,nie jest dopuszczalne w dowolny sposób cofanie zgody na dokonywanie tego rodzaju czynności, na jakie strona wyraziła zgodę w pierwszej uchwale. Uchwała wspólnoty mieszkaniowej kreująca prawo na rzecz określonego adresata nie może być dowolnie zmieniana lub uchylana kolejną uchwałą w myśl konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych". Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w N., wnosząc o jej uchylenie. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E.K. pozwolenia na budowę wskazanej wyżej inwestycji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że inwestor łącznie z wnioskiem przedłożył uchwałę właścicieli lokali w N. przy ul. [...] z dnia 23 marca 2013 r. nr [...] wyrażającą zgodę na wykonanie wejścia do lokalu użytkowego od strony R. w miejscu istniejącego otworu okiennego. Zaznaczył, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), ogół właścicieli lokali tworzy wspólnotę mieszkaniową. Z treści art. 22 ust. 2 tej samej ustawy wynika, że wykonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, wymaga zgody w formie uchwały właścicieli lokali o wyrażeniu zgody na dokonanie tej czynności. Jednocześnie ustawodawca, podając przykłady takich czynności, wskazał między innymi na udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej. Osoba ubiegająca się o pozwolenie na budowę, którego zakres obejmuje część wspólną budynku wielorodzinnego, jest zatem zobowiązana uzyskać stosowną zgodę wspólnoty mieszkaniowej, wyrażoną w drodze uchwały. Wojewoda D. potwierdzając złożenie przez inwestora wraz z wnioskiem zgody Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażonej w formie uchwały zauważył, że do odwołania od decyzji Starosty D. załączono uchwałę właścicieli lokali w N. przy ul. [...] z dnia 9 lipca 2014 r. nr [...] i podał, że ,,Z treści tej uchwały wynika, że właściciele lokali tworzący Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w N. nie wyrażają zgody na przedmiotową inwestycję. Dodatkowo według § 3 tej uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, traci moc uchwała nr [...] z dnia 23 marca 2013 r.". W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wykluczył możliwość zakwestionowania uchwały w prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, przy czym odwołując się do treści art. 25 ustawy o własności lokali wskazano właściwość w tej materii sądu powszechnego. Jednocześnie zwrócono uwagę na konieczność posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako jednej z koniecznych przesłanek do uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody D. nie ma znaczenia fakt, że w momencie składania wniosku inwestor dysponował zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej, gdyż przed zakończeniem postępowania w przedmiotowej sprawie została ona wycofana. Z tych względów organ orzekł jak wyżej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się E.K., która w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła o jej uchylenie. Podniosła przy tym zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 10 § 1 kpa, przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący sprawy i niezapoznanie jej z materiałem dowodowym przed wydaniem tej decyzji, oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 32 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ w ocenie skarżącej decyzja Starosty D. z dnia [...] r. nie narusza prawa. W motywach skargi skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że Starosta D. w decyzji z dnia [...] r. nr [...] stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy N. nr [...] o warunkach zabudowy, a wniosek inwestora spełnia wymogi określone przepisami Prawa budowlanego. Przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę uzyskała ona decyzję D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i miała zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej w postaci uchwały z dnia 23 marca 2013 r. nr [...]. Wobec pisma niektórych mieszkańców Wspólnoty nie wyrażających zgody na inwestycję Starosta D. badał tę sprawę i uznał, że ,,skoro wspólnota podjęła wcześniej uchwałę, w której większość właścicieli udzieliła na to zgodę, to zmiana stanowiska niektórych członków wspólnoty bez zmiany wcześniejszej uchwały, nie wywołuje skutków prawnych". Kwestionując stanowisko Wojewody skarżąca zanegowała prawidłowość dokonanej oceny uchwały właścicieli lokali w N. przy ul. [...] z dnia 9 lipca 2014 r. nr [...], ponieważ – jej zdaniem – treścią uchwały nie jest odmowa zgody na inwestycję lecz wyrażenie zgody na przebudowę części nieruchomości wspólnej polegającą na przebudowie istniejącego otworu okiennego na otwór drzwiowy w lokalu użytkowym usytuowanym w N. przy ul. [...]. Kolejne argumenty skargi dotyczyły funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały z dnia 23 marca 2013 r. nr [...] ponad rok, w związku z czym, w opinii skarżącej, nie jest dopuszczalne dokonanie zmiany już wyrażonej zgody, co potwierdza orzeczenie sądu powszechnego odnoszące się do ochrony praw nabytych. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na niemożliwość funkcjonowania lokalu, który nie posiada samodzielnego wejścia oraz naruszenie jej interesów majątkowych wskutek poniesienia przez nią nakładów finansowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 179/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...]. W motywach tego wyroku podniesiono, że Starosta D. poza sprawdzeniem zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy oraz zawartości projektu budowlanego, względem dysponowania przez inwestorkę nieruchomością na cele budowlane dysponował załącznikiem do wniosku w postaci uchwały właścicieli lokali w N. przy ul. [...] z dnia 23 marca 2013 r., gdzie w § 1 pkt 1 wskazano, że ,,właściciele lokali mieszkalnych przy ul. [...] w N. wyrażają zgodę na wykonanie wejścia do lokalu użytkowego od strony rynku w miejscu istniejącego otworu okiennego". Jakkolwiek przed wydaniem decyzji organ I instancji na skutek interwencji lokatorów powziął wątpliwość co do bytu prawnego przedmiotowej uchwały, poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku (pismo z dnia 10 czerwca 2014 r.), zweryfikowano to zagadnienie pozytywnie dla inwestora i m.in. na tej podstawie wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Na etapie postępowania drugoinstancyjnego łącznie z odwołaniem przedłożono potwierdzoną za zgodność kopię uchwały właścicieli lokali w N. przy ul. [...] z dnia 9 lipca 2014 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej. W oparciu o tę uchwałę Wojewoda D. uznał, że ,,z treści tej uchwały wynika, że właściciele lokali tworzący Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w N. nie wyrażają zgody na przedmiotową inwestycję. Dodatkowo według § 3 tej uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, traci moc uchwała nr [...] z dnia 23 marca 2013 r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Wojewoda D. w treści zaskarżonej decyzji wyraził słuszną tezę o braku możliwości zakwestionowania uchwały w postępowaniu administracyjnym wskazując w tym względzie właściwość sądu powszechnego. Niemniej jednak Sąd zwrócił uwagę, że przedłożona organowi administracji architektoniczno-budowlanej uchwała związana jest z jednym z kluczowych aspektów badanych przez organ, a mianowicie tytułem prawnym inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei oświadczenie składane przez inwestora ubiegającego się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę podlega weryfikacji organu na identycznych zasadach jak każdy inny dowód w toku postępowania administracyjnego. Na analogicznych zasadach należy oceniać uprawnienia kontrolne organu względem innego niż oświadczenie wnioskodawcy dokumentu czy dowodu dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd przypomniał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w literaturze prawa prezentowane były początkowo poglądy, że organ prowadzący postępowanie nie posiada, co do zasady, kompetencji do badania prawdziwości złożonego oświadczenia, a jeżeli nabierze wątpliwości co do zgodności oświadczenia z prawdą, to winien zwrócić się do organów ścigania o wyjaśnienie tej kwestii. Do takich wniosków prowadziła przede wszystkim wykładnia celowościowa wskazanego wyżej przepisu i przyjęcie, że skoro ustawodawca zastąpił obowiązek wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane obowiązkiem złożenia oświadczenia o posiadaniu takiego prawa, to ograniczył rolę organu architektoniczno-budowlanego do badania prawidłowości tego oświadczenia jedynie pod względem formalnym. Miało to także przyśpieszyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie, głównie z uwagi na liczne nadużycia prawa przez potencjalnych inwestorów, przyjmuje się w orzecznictwie, iż oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane ma charakter jedynie dowodowy. Organ może zatem ograniczyć się do zbadania prawidłowości takiego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas, gdy jego treść nie budzi wątpliwości i żadna ze stron postępowania jej nie kwestionuje. W przeciwnym razie obowiązkiem organu jest merytoryczna weryfikacja jego treści. Taki obowiązek, w ocenie Sądu, spoczywał na organie administracji również w niniejszej sprawie. Zaznaczając, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma uprawnień do weryfikowania uchwały właścicieli lokali, gdyż prowadziłoby to do naruszenia kompetencji przypisanych sądowi powszechnemu, Sąd stwierdził, że zadaniem organu jest ocena treści tej uchwały w kontekście skutku rozumianego jako wyrażenie lub też nie zgody na planowane zamierzenie budowlane. Z uzasadnienia decyzji Wojewody D., zdaniem Sądu, wynika jednak, iż doszedł on do "wysoce wątpliwej, by nie rzec sprzecznej z treścią uchwały" konkluzji, że właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na przedmiotową inwestycję i traci moc uchwała nr [...] z dnia 23 marca 2013 r. Sąd podniósł, iż zarówno uchwała nr [...] z dnia 23 marca 2013 r., jak i uchwała z dnia 9 lipca 2014 r. nr [...], posiadają bardzo zbliżoną treść, gdyż podjęte one zostały w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej. Różnica polega w szczególności na tym, że pierwsza ze wskazanych uchwał została przyjęta większością głosów, zaś drugiej nie przyjęto (za przyjęciem głosowało 29,07% ,,udziałów’’, a przeciw uchwale 58,51 ,,udziałów"). Skoro więc w stosunku do uchwały nr [...] większość głosowała przeciwko jej przyjęciu, następstwem tego faktu jest poważna wątpliwość co do przyjęcia zapisu zamieszczonego w § 3 pkt 2 o brzmieniu ,,Traci moc uchwała nr [...] z dnia 23.03.2013 r.". Wojewoda D. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przyjmując, że wcześniejsza uchwała, pozytywnie opiniująca zamysł inwestora, została skutecznie uchylona. Sąd nie podzielił takiego stanowiska, bowiem nie wynika ono z przedłożonych łącznie z aktami administracyjnymi uchwał. W toku postępowania organ I instancji stając przed podobnym dylematem prawidłowo wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku, zaś Wojewoda D. w zbliżonej sytuacji podjął się samodzielnej oceny treści uchwały lecz – w opinii Sądu – zadaniu temu nie sprostał. Niejednoznaczność zapisów uchwały w kontekście wyników przeprowadzonego nad jej przyjęciem głosowania nie daje bowiem jednoznacznej odpowiedzi co do bytu prawnego uchwały z dnia 23 marca 2013 r. nr [...]. Rodzi się zatem problem z oceną spełnienia przez potencjalnego inwestora wymogu wskazanego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, stanowisko organu II instancji jest co najmniej przedwczesne, ponieważ Wojewoda D. niejako ,,założył", że wydana w sprawie kolejna uchwała zawierająca zapis dotyczący utraty mocy uchwały wcześniejszej kwestię uprawnienia do dysponowania nieruchomością rozstrzyga jednoznacznie. Założenie takie jest oczywiście słuszne, o ile jednoznaczna i czytelna jest treść samej uchwały. W niniejszym przypadku takiej pewności mieć jednak nie można. Skoro bowiem większościowym stosunkiem głosów uchwały nie przyjęto, nader wątpliwe jest przyjęcie zapisów dotyczących skutecznego uchylenia wcześniejszej uchwały (z dnia 23 marca 2013 r. nr [...]). W opinii Sądu, mając na uwadze literalną treść zapisów uchwały do takich wniosków dojść nie można. Skutek nieprzyjęcia uchwały obejmuje bowiem wszelkie jej zapisy, w tym także dotyczące utraty mocy obowiązującej wcześniejszej uchwały. Trudno w tym miejscu oceniać wolę uczestników głosowania nad przyjęciem uchwały, przy mocno sprzecznej wewnętrznie treści uchwały, czy niejasności jej zapisów odnośnie do skutków nieprzyjęcia uchwały dla ustaleń zamieszczonych w § 3 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skutkiem ujawnionych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wątpliwości jest konieczność przyjęcia wadliwości proceduralnej postępowania drugoinstancyjnego, w szczególności co do stosowania zasad zawartych w art. 7 i 77 kpa. Nie można bowiem przyjąć, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony wszechstronnie i wyczerpująco. Wojewoda D. m.in. w oparciu o załączony do odwołania dokument uchylił wcześniejszą decyzję i merytorycznie orzekł w sprawie, wydając rozstrzygnięcie na podstawie dokumentu, którego treść jest niejasna, jednak sam organ nie dostrzegł owej niejasności i nie poczynił w tym zakresie stosownych rozważań, w ramach których wykazałby dlaczego uznał, iż poprzednio podjęta uchwała nie obowiązuje. Pozostając w kręgu rozważań związanych z uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej podjętej w 2014 r. Sąd zaznaczył, że jak wynika z załączonej do odwołania kserokopii uchwały, E.K. nie brała udziału w głosowaniu nad uchwałą nr [...]. Wojewoda D., prowadząc korespondencję ze Wspólnotą Mieszkaniową co do usunięcia braków formalnych odwołania i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, nie zapoznał uczestniczki postępowania z nowym dowodem w sprawie. Skoro ów nowy dokument legł u podstaw decyzji drugoinstancyjnej istniała bezwzględna konieczność umożliwienia zapoznania z nim strony postępowania. Dla organu decyzyjnego powinność taka wynika z treści art. 7 i art. 77 kpa. Wskazując następnie na mankamenty postępowania odwoławczego związane z pominięciem przez Wojewodę D. faktu ustanowienia przez stronę pełnomocnika, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wywiódł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej i dotyczyła wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a stwierdzone uchybienie miało miejsce w stopniu istotnie wpływającym na kształt wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organu II instancji. Z tych względów, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D., ponownie rozpatrując odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję organu I instancji oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia E.K. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę istniejącego otworu okiennego na otwór drzwiowy wraz ze schodami zewnętrznymi prowadzącymi do lokalu użytkowego w budynku usytuowanym w N. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i powołując się na art. 6 ustawy o własności lokali podkreślił, że osoba ubiegająca się o pozwolenie na budowę, którego zakres obejmuje część wspólną budynku wielorodzinnego, jest zobowiązana uzyskać stosowną zgodę wspólnoty mieszkaniowej, wyrażoną w drodze uchwały. Powołując się na zwrócenie się do stron o wyrażenie stanowiska w sprawie rozpatrywanej inwestycji stosownie do zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 179/15 organ wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w N. przedłożyła uchwałę nr [...] z dnia 8 października 2015 r., w której nie wyraża zgody na planowaną inwestycję. Zaznaczając, że uchwała ta weszła w życie w dniu 8 października 2015 r. i nie została skutecznie zaskarżona, organ II instancji podniósł, że jej prawidłowość i zasadność nie może zostać zakwestionowana w prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy o własności lokali, właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeżeli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. Podkreślając, że posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowi jedną z koniecznych przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę, Wojewoda stwierdził, że nie ma znaczenia fakt, że w momencie składania wniosku inwestor dysponował zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej, gdyż przed zakończeniem postępowania w przedmiotowej sprawie została ona wycofana. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy orzekł jak wyżej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła E.K.. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła tej decyzji naruszenie: 1. przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 kpa, przez nie rozpatrzenie sprawy w sposób wyczerpujący, 2. przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 32, art. 33 i art. 36 Prawa budowlanego, gdyż decyzja Starosty D. z dnia [...] r. nie narusza prawa, bowiem nie narusza przepisów w niej wskazanych. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody D. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, rozwijając podniesione zarzuty, skarżąca podkreśliła, że wyrażająca zgodę na wykonanie wejścia do lokalu od strony rynku w N. w miejsce istniejącego otworu okiennego uchwała nr [...] z dnia 23 marca 2013 r. nie została zaskarżona przez żadnego członka Wspólnoty, a Wspólnota Mieszkaniowa wnosząc odwołanie od decyzji Starosty D. nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które powstały w okresie po podjęciu uchwały z dnia 23 marca 2013 r. Zaznaczając, że uchwała z dnia 23 marca 2013 r. nie została uchylona późniejszą uchwałą i w dalszym ciągu obowiązuje, skarżąca wywodziła, że Wojewoda D. nie miał podstaw do uchylenia decyzji Starosty D. z dnia [...] r. Podkreśliła ponadto, że Wojewoda nie miał podstaw do stwierdzenia, że uchwała Wspólnoty nr [...] z dnia 8 października 2015 r. "nie została skutecznie zaskarżona", ponieważ E.K. złożyła 21 października 2015 r. pozew do Sądu o uchylenie wspomnianej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zapadła wskutek ponownego rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w N. od decyzji Starosty D. z dnia [...] r. nr [...], po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 179/15 uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...]. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; od 8 marca 2016 r. – t. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podstawą zaskarżonego w niniejszej sprawie odmownego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było przedłożenie przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w N. uchwały nr [...] z dnia 8 października 2015 r., w której Wspólnota nie wyraża zgody na planowaną przez skarżącą inwestycję. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, uchwała nr [...] właścicieli lokali w N. przy ul. [...] z dnia 8 października 2015 r. została podjęta "w sprawie nie wyrażenia zgody na wykonanie wejścia do lokalu użytkowego od strony R. w miejscu istniejącego otworu okiennego". Uchwała powyższa zawiera trzy paragrafy. W jej § 1 podano: "Właściciele lokali mieszkalnych przy ul. [...] w N. nie wyrażają zgody na wykonanie przez Panią E.K. wejścia do lokalu użytkowego od strony R. w miejscu istniejącego otworu okiennego". W § 2 podano, że: "Upoważnia się zarządcę budynku tj. P.K. sp. z o.o. w N. do nadzorowania realizacji uchwały". W myśl § 3: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Z przytoczonej wyżej treści uchwały nr [...] z dnia 8 października 2015 r. wynika, że nie eliminuje ona z obrotu prawnego uchwały nr [...] właścicieli lokali w N. przy ul. [...] z dnia 23 marca 2013 r., w której w § 1 pkt 1 podano, że: ,,Właściciele lokali mieszkalnych przy ul. [...] w N. wyrażają zgodę na wykonanie wejścia do lokalu użytkowego od strony rynku w miejscu istniejącego otworu okiennego". Już tylko powyższe sprawia, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna, ponieważ kwestia wyrażenia zgody na przedmiotową inwestycję przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w N. nie została dotychczas należycie wyjaśniona, a w obrocie prawnym funkcjonują jednocześnie dwie sprzeczne z sobą uchwały tej Wspólnoty – nr [...] z dnia 23 marca 2013 r. i nr [...] z dnia 8 października 2015 r. Zauważyć ponadto trzeba, że wbrew stanowisku Wojewody, iż uchwała Wspólnoty nr [...] z dnia 8 października 2015 r. "nie została skutecznie zaskarżona", uchwała ta została przez skarżącą zaskarżona w trybie art. 25 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.; od 18 listopada 2015 r. t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1892), bowiem w dniu 21 października 2015 r. E.K. złożyła pozew do Sądu o uchylenie wspomnianej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej. Mając na uwadze, że od tego, jak zakończy się wszczęta przez skarżącą sprawa o uchylenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w N. nr [...] z dnia 8 października 2015 r. zależy czy uchwała ta pozostanie w obrocie prawnym czy też zostanie z niego wyeliminowana, należy dojść do wniosku, że powyższa sprawa tocząca się przed sądem powszechnym w istocie stanowić może zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, bądź też odmowa udzielenia takiego pozwolenia. Przepis art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wedle art. 10 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3). W myśl art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Po myśli art. 81 kpa, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została podjęta z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jak już wyżej podkreślono, podjęta przez organ odwoławczy zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna, ponieważ kwestia wyrażenia bądź niewyrażenia zgody przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w N. nie została dotychczas wystarczająco wyjaśniona. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.