IV SAB/Gl 93/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi T.K. na bezczynność Prezesa Zarządu A S.A. w Będzinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 16 stycznia 2018r. w terminie 14 dni; 4) oddala skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny, 5) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 16 stycznia 2018 r. (które wpłynęło do organu w dniu 19 stycznia 2018 r.) skarżący T. K. zwrócił się do Prezesa Zarządu Miejskiego Klubu A S. A. z prośbą o udostępnienie informacji, tj.: 1. podanie kto personalnie (imiona i nazwiska) lub też kolektywnie (nazwa oraz skład organu) decydował o rozdziale karnetów VIP na mecze siatkarskiej, męskiej drużyny seniorów grających w Plus Lidze w sezonie 2017/2018; 2. ile kart VIP i o jakiej wartości (jednostkowej i łącznej) zostało wydanych; 3. jakie warunki formalne należało spełnić, aby zostać posiadaczem takiej karty (czy też może przydział kart odbywał się na zasadzie uznaniowej); 4. czy wydane karty VIP są imienne, czy też obowiązują w przypadku osób towarzyszących posiadaczowi karty VIP (jeśli tak to w jakiej liczbie osób); 5. podanie powodów nieuwzględnienia osoby Skarżącego - jako Radnego Rady Miejskiej w B. - w podziale kart VIP na mecze MKS B. w sezonie 2017/2018. Jako podstawę prawną wniosku skarżący wskazał art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek Prezes Zarządu Miejskiego Klubu A S. A. w piśmie z dnia 24 stycznia 2018 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek dotyczy szczegółowych danych dotyczących działań Spółki o charakterze promocyjno – marketingowym, zaś informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., poz. 153 nr 1503 ze zm.). W związku z powyższym dane zawarte we wniosku nie stanowią informacji publicznej, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Następnie wyżej wymieniony przytoczył art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 28 lutego 2018 r. T. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Miejskiego Klubu A S. A. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. zwanej dalej u.d.i.p.) poprzez nieudzielenie informacji publicznej. Jednocześnie skarżący wniósł o: 1) - zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) - orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; – 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, jak też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p. Zarzucił, że pismo organu nie jest odpowiedzią zgodną z przepisami prawa ani decyzją. Ponadto nie podzielił stanowiska organu, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Podniósł, że zakres wniosku dotyczy kwestii przychodów Spółki, której akcje w całości należą do Gminy B. (stanowią środki publiczne w rozumieniu ustawy o finansach publicznych), a zatem wydawanie kart, karnetów VIP w trybie uznaniowym i bez odpłatności powoduje ostatecznie umniejszenie przychodów Gminy B. z tego tytułu oraz stanowi działalność na szkodę Spółki i ostatecznie Gminy B. oraz całej, lokalnej wspólnoty samorządowej (mieszkańców Gminy). Ponadto skarżący podkreślił, że Prezes Zarządu Miejskiego Klubu A S. A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Miejskiego Klubu A S. A. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej wyraża specyfika u.d.i.p., gdzie zgodnie z art. 16 ust. 1 wydanie decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie w dwóch przypadkach, tj.: gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu, dokumentu, stanowiącego informację publiczną w rozumieniu ustawy oraz gdy umarza postępowanie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku, gdy dana informacja nie stanowi informacji publicznej lub wniosek o jej udostępnienie został skierowany do podmiotu niewymienionego w ustawie, forma decyzji administracyjnej nie jest przewidziana, a w konsekwencji nie zachodzi przesłanka bezczynności organu - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wówczas przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania, co wyklucza możliwość stosowania art. 16 ust. 1 tej ustawy, zaś obowiązkiem Spółki było jedynie poinformowanie skarżącego, że informacja, której się domaga nie ma charakteru informacji publicznej. Udzielenie takiej odpowiedzi stanowi czynność materialno - techniczną, która nie przybiera formy decyzji administracyjnej i nie mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo organ wskazał, że zarówno wniosek jak i skarga, zostały skierowane przeciwko podmiotowi, który nie ma obowiązku udzielenia informacji publicznej, a w konsekwencji nie można mu zarzucić bezczynności w tym zakresie. Organ podniósł, że zgodnie z treścią skargi, zaskarżona została bezczynność Prezesa Spółki Miejski Klub A S.A., który to Prezes wyłącznie reprezentuje Spółkę oraz dokonuje w jej imieniu czynności. Zdaniem organu działalność prezesa spółki prawa handlowego nie podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego, dlatego skarżenie bezczynności prezesa spółki akcyjnej, który nie ma obowiązku udzielania informacji publicznej wydaje się być niedopuszczalne. Prezes Zarządu Spółki jest organem wewnętrznym osoby prawnej, a nie organem administracji działającym na podstawie k.p.a. Następnie podniósł, że Gmina B. jest jedynie właścicielem wszystkich akcji Spółki, zaś majątek będący w jej posiadaniu (wyposażenie ruchome, sprzęt sportowy, stroje zawodników, materiały reklamowe i promocyjne, karnety) jest własnością Spółki, działającej w oparciu o przepisy Kodeksu spółek handlowych, nie jest zaś majątkiem gminy B. Bieżąca działalność Spółki oraz bieżąca kontrola jej działalności nie należy do akcjonariusza, lecz do jej organów. Spółka jako spółka akcyjna jest odrębną od akcjonariusza - Gminy B. - osobą prawną, posiadającą określony majątek i organy zarządzające jej działalnością, a majątek Spółki nie może być utożsamiany z majątkiem jej akcjonariusza. Organ wskazał, że okoliczność, iż Gmina B. jest jedynym akcjonariuszem Spółki nie oznacza, że wszystkie sprawy związane z jej działalnością są sprawą publiczną i mogą być uznane za informację publiczną. Przyjęcie stanowiska odwrotnego, spowodowałoby ustalenie pozycji Spółki na tle innych tego typu podmiotów, biorących udział w Plus Lidze, na nieporównywalnie gorszym poziomie, prowadzącym wręcz do dyskryminacji Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Ponadto dodać należało, że według art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: - 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Prezesa Zarządu Miejskiego Klubu A S. A. w B. w zakresie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 16 stycznia 2018 r., złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764). Podkreślenia zatem wymagało, że - jak wynika z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym – jedynym akcjonariuszem Miejskiego Klubu A Spółka Akcyjna jest Gmina B. Natomiast w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., wśród podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zostały wymienione podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1263 ze zm.), tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, o którym mowa w ust. 1, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć. Według zaś art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy, działalność sportowa jest prowadzona w szczególności w formie klubu sportowego, który działa jako osoba prawna. Niewątpliwie zatem Miejski Klub A , wykonujący zadania publiczne, którego jedynym akcjonariuszem jest Gmina B., korzystający ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanych informacji publicznych. Podobny pogląd został zawarty w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 111/16 ( dostępny w bazie orzeczeń CBOS). Wobec tego - wbrew zawartemu w odpowiedzi na skargę stanowisku Prezesa Zarządu Miejskiego Klubu A S. A. w B., wskazany podmiot – jako reprezentujący wymienioną osobę prawną - jest w rozumieniu u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ramach kontroli zgodności z prawem postępowania wymienionego podmiotu, podkreślenia wymagało, że rozpoznając wniosek złożony na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ powinien podjąć działanie w formie; 1) czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze wskazaniem powodów stwierdzenia powyższej okoliczności; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. W przedmiotowej sprawie organ - w piśmie z dnia 24 stycznia 2018 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek dotyczy szczegółowych danych dotyczących działań Spółki o charakterze promocyjno – marketingowym, zaś informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., poz. 153 nr 1503 ze zm.). Dodał, że w związku z powyższym dane wskazane we wniosku nie stanowią informacji publicznej. Następnie organ przytoczył art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, według którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także art. 5 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym – prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z przytoczonej treści pisma wynika, że organ nie dokonał żadnej z wymienionych czynności, które stanowiłyby wykonanie obowiązków organu w związku ze złożeniem przez stronę wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro bowiem organ stwierdził, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, to był zobowiązany do wskazania podstaw takiej oceny. Natomiast w piśmie tym – jak już była o tym mowa – organ powołał się na art. 5 u.d.i.p. i poinformował skarżącego, że jego wniosek dotyczy danych dotyczących działań Spółki o charakterze promocyjno – marketingowym i informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreślenia zatem wymagało, że powołanie się organu na art. 5 u.d.i.p. wyklucza jednoczesne uznanie przez organ, że wnioskowane dane nie są informacją publiczną. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa może bowiem dotyczyć tylko informacji, które mają przymiot informacji publicznych. W odniesieniu zaś do żądań, których przedmiotem nie jest informacja publiczna – nie można stosować przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreślenia przy tym wymagało, że odmowa udostępnienia informacji publicznej – zgodnie z art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – następuje w drodze decyzji, do której – na podstawie art. 16 ust. 2 tej ustawy – stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast według art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis art. 107 § 3 precyzuje, co powinno zawierać uzasadnienie decyzji, określając, że uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. W przedmiotowej zaś sprawie, w piśmie z dnia 24 stycznia 2018 r. organ wskazał równocześnie art. 5 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ponadto – stwierdzając, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, organ nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia powyższego poglądu. Ponadto – jak już była o tym mowa wyżej – zawarł w piśmie tym, tezę całkowicie sprzeczną z własnym stwierdzeniem, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stwierdzenia zawarte w odpowiedzi na wniosek nie stanowią więc wykonania obowiązków organu, a zatem organ dopuścił się bezczynności. Z tego powodu skargę należało uwzględnić, zobowiązując organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 16 stycznia 2018 r. w terminie określonym w wyroku i stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy nie było bowiem podstaw do innej oceny, skoro sposób postępowania organu w sprawie wniosku był wynikiem błędnego przekonania, że pismo cytowanej wyżej treści stanowi wykonanie obowiązków w zakresie rozpatrzenia żądania. Podkreślenia przy tym wymagało, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności ale również wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie podejmując tych działań, które były wymagane w danym stanie sprawy. Przykładowo - nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub nie skierował do wnioskodawcy pisma np. o określonej wyżej treści. Z tych samych powodów, które były podstawą stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, należało oddalić skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny. W związku z tym, zgodnie z art. 200 P.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składał się uiszczony przez niego wpis od skargi.