II SA/Bk 404/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2018 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K. B. kwotę 300,00 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W pismach z dnia [...] lipca 2017 r. i [...] stycznia 2018 r. K. B. zwrócił się do Wójta Gminy G. z wnioskiem o przywrócenie stanu stosunków wodnych bądź wskazanie sposobu naprawczego na drodze gminnej ([...]) przylegającej do jego działek (nr. [...]), położonych we wsi F. wskazując, że droga ta stanowi sztuczną zaporę dla naturalnego przepływu wody z jego działek na działki sąsiednie, czego skutkiem jest zalanie znacznych obszarów pola uprawnego, a tym samym straty w plonach. Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmian kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, które stagnują na gruntach K. B., działki nr [...] położone w obrębie wsi F., gmina G. W ocenie organu pierwszej instancji przeprowadzone oględziny na gruncie w dniu [...] stycznia 2018 r. nie potwierdziły zasadności zarzutów podnoszonych ww. pismach. Organ podał, że przedmiotowe działki należące do K. B. tworzą kompleks gruntów pofałdowanych, o licznych obniżeniach terenowych, w których gromadzą się wody opadowe i roztopowe. Grunty wytworzone są z glin zwałowych, są nieprzepuszczalne, zlewne, doskonale utrzymują na powierzchni wody opadowe, grunty nie są zmeliorowane. Nadmiar wód opadowych, który wystąpił szczególnie w drugim półroczu 2017 r. spowodował, że wody powierzchniowe stagnują na powierzchni gruntów do chwili ich wyparowania. Organ pierwszej instancji stwierdził, że droga gminna o nawierzchni gruntowej, od co najmniej dziesięciu lat, nie była remontowana oraz nie wykonywano innych prac drogowych polegających na utwardzeniu jezdni, nie może zatem zmienić kierunku i natężenia odpływu wód opadowych powierzchniowych znajdujących się na gruntach wnioskodawcy. Ustalono przy tym, że jezdnia drogi gminnej o nr [...] leży na tym samym poziomie co przyległe do niej grunty rolne i leśne zaś budowa przepustów jest bezzasadna, ponieważ nie rozwiązuje sprawy zaś ich budowa spowodować może wystąpienie ujemnych skutków dla gruntów sąsiednich, które też nie są zmeliorowane. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. B. i zarzucił, że: - decyzja nie dotyczy przedmiotu sprawy złożonego przez niego wniosku, w którym zwrócił się o przywrócenie stosunków wodnych, a nie o zmianę kierunku czy też natężenia przepływu; - decyzja wydana została na podstawie art. 234 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, który nie ma zastosowania w jego przypadku, gdyż wniosek był złożony w dniu [...] lipca 2017 r. Zatem decyzja powinna opierać się na prawie obowiązującym tego dnia, tj. art. 29 (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.); - wójt nie przeprowadził postępowania w należyty sposób, nie odniósł się do meritum sprawy, nie poinformował go także o jego wszczęciu, ociągał się z wydaniem decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę odwołujący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia odpowiedniemu organowi i powołanie niezależnego biegłego, który wyda opinię czy gmina wykonując drogę naruszyła stosunki wodne, powodując zakłócenie naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych z jego działek oraz czy droga jest wykonana zgodnie z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu odwołania podniósł m.in., że nie jest prawdą, iż tzw. oględziny na miejscu w dniu [...] stycznia 2018 r. nie potwierdziły zasadności zarzutów, gdyż pracownicy uznali jego roszczenia za zasadne i zobowiązali się do usunięcia wysokiego nasypu drogi i zrównania do poziomu przed usypaniem. Ponadto podniósł, że Wójt uchyla się od odpowiedzialności za źle wykonaną drogę gminną zrzucając naprawę szkody na właściciela gruntu, wskazując mu wykonanie melioracji jako rozwiązanie problemu. Odwołujący stwierdził, iż nieprawdą jest że jezdnia drogi gminnej o nr [...] leży na tym samym poziomie co przyległe do niej grunty rolne i leśne, co jest widoczne na załączonych zdjęciach, na których widać wysoki nasyp oraz wodę zgromadzoną przy nim. Podniósł, że dołączony do decyzji materiał fotograficzny jest niekompletny ponieważ nie uwzględnia drugiego miejsca zalania jego działek (załącznik nr 7) oraz zawiera zdjęcia nie związane ze sprawą. W ocenie odwołującego twierdzenia Wójta, że nie naprawiał drogi w tym miejscu od 10 lat nie są żadnym argumentem wobec obowiązującej w tym czasie ustawy. W jego ocenie droga mogła istnieć wiele lat, jednak zauważalne skutki występowały powoli, nasilając się wraz z natężeniem opadów atmosferycznych (powiększając obszar nieużytków). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło nakazania Wójtowi Gminy G. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podano, że w przypadku braku przepisów intertemporalnych organ powinien uwzględnić stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji, a nie w dniu wniesienia podania. Następnie wskazano, że z treści art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1566 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) wynika, iż regulacja w nim zawarta dotyczy wszelkich zmian stanu wody, także kierunku wody opadowej, jeśli mogłaby być ona szkodliwa dla gruntów sąsiednich. Przepis art. 234 ust. 3 ustawy przewiduje administracyjny tryb postępowania w przypadku szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie spowodowanego zmianą stanu wody na gruncie i wydanie decyzji administracyjnej nakładającej co najmniej jeden z wymienionych obowiązków. Rozstrzygnięcie określone w tym przepisie może więc być wydane w sytuacji, gdy organ ustali, że w wyniku działań dokonywanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Podstawą dla zastosowania tego przepisu jest wykazanie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło w wyniku działań właściciela gruntu, np. poprzez wykonanie określonych prac powodujących określone zmiany na jego gruncie, takich jak wywiezienie ziemi czy utwardzenie podjazdu. Dokonanie ustalenia, że doszło do zmiany stanu wód gruntowych ze szkodą dla działki sąsiedniej, jak również dokonanie ustalenia, że do takich zmian nie doszło wymaga przeprowadzenia, zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania dowodowego. W szczególności postępowanie to winno spełniać wymagania określone przepisami art. 7, 10 § 1, 77, 78, 79 i 80 K.p.a. Sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wydanie decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Zmiany dokonane na gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu. Organ odwoławczy podniósł, że należy mieć również na uwadze treść art. 234 ust. 5 ustawy który stanowi, iż postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Zdaniem organu odwoławczego, w okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji potwierdził, że żadne prace na drodze gminnej o nr [...] w ciągu ostatnich 10 lat nie były wykonywane i nie generowały zmiany stanu wody. Przy czym w ocenie Kolegium, nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że postępowanie wszczęte na wniosek K. B. jest bezprzedmiotowe i w takiej sytuacji postępowanie należy umorzyć. Organ pierwszej instancji wskazał, że w ciągu ostatnich 10 lat nie były prowadzone żadne prace na drodze gminnej. Nie zaszło zatem jakiekolwiek przekształcenie terenu oraz związana z tym zmiana sposobu spływu wód. Nie można w związku z powyższym wykazać jakiegokolwiek szkodliwego wpływu na sąsiadujące z drogą grunty, należące do odwołującego. Kolegium przyznało rację twierdzeniom organu pierwszej instancji, że w ostatnich latach wystąpiły zwiększone opady atmosferyczne, co mogło wywołać pogorszenie stanu stosunków wodnych na działkach odwołującego, lecz nie zostało spowodowane robotami budowlanymi na drodze. Końcowo organ odwoławczy odniósł się do twierdzeń strony, że skoro Gmina G. jest stroną postępowania to nie powinna orzekać we własnej sprawie. Zdaniem Kolegium stanowisko to jest nieuzasadnione. Podano, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wyłączenia organu od załatwienia sprawy administracyjnej, nie pozwalają na przyjęcie poglądu o dopuszczalności wyłączenia organu od załatwienia sprawy za względu na to, że organ ten rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki organizacyjnej, która ten organ reprezentuje. Brak jest zatem także podstaw do uznania, że Wójt Gminy G. podlega wyłączeniu w sprawie ewentualnego nałożenia na właścicieli nieruchomości (w tym na gminę G.) obowiązków w zakresie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku z naruszeniem stosunków wodnych. Powołując się wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08 wskazano, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Trzeba zatem rozdzielić Wójta Gminy G. jako organ i Gminę G. jako wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. W związku z tym, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy żadnej z przywołanych w art. 25 K.p.a. okoliczności, Wójt Gminy G. nie podlegał wyłączeniu od jej załatwienia. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył K. B. i zarzucił naruszenie: - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., które to normy obligują organy administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego; - art. 7 K.p.a., poprzez nie uwzględnienie wniosku o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wraz z powołaniem biegłego, co stanowi naruszenie art. 78 § 1, art. 75 § 1 K.p.a.; - art. 234 § 5 ustawy – Prawo wodne, poprzez błędne zastosowanie; - nie uwzględnienie materiału dowodowego w postaci zdjęć i map; - brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 61 § 1, 3 i 4, art. 67 § 2 pkt 3, art. 68 § 1 i 2 K.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, wyłączenie organu pierwszej instancji, nakazanie przeprowadzenia postępowania administracyjnego z powołaniem biegłego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że kwestionowane decyzje nie stanowią rozstrzygnięcia jego wniosku. Wnosił on bowiem o przywrócenie stosunków wodnych a nie o zmianę kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych. Skarżący podniósł, że nie rozumie "próby odparcia obowiązku przywrócenia stosunków wodnych bądź zastosowania środków zapobiegających szkodom bazująca na przedawnieniu sprawy". Nie wie bowiem na jakiej podstawie SKO uznało, że upłynęło 5 lat odkąd dowiedział się on o skutkach budowy i dokonywanych naprawach drogi gminnej i zastosowało art. 234 § 5 ustawy. Skarżący wskazał przy tym, że nie jest prawdą, iż w ciągu ostatnich 10 lat nie były prowadzone żadne prace na drodze gminnej. Droga ta była bowiem remontowana w 2017 r. W skardze podtrzymano wniosek o wyłączenie Wójta Gminy G. od rozpatrzenia niniejszej sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż Sąd nie podziela wszystkich zawartych w niej argumentów. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem zaskarżonej decyzji było uregulowanie stosunków wodnych na gruncie. Organy administracji obu instancji prawidłowo przyjęły, że sprawę należy rozstrzygnąć na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), zwanej dalej: P.w., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium odwoławcze w Ł., że rozstrzygnięcie sprawy następuje (zgodnie z zasadą praworządności) według stanu prawnego obowiązującego na datę wydania decyzji, a nie na datę złożenia wniosku (jak mylnie twierdzi skarżący) Dlatego też, pomimo złożenia wniosku przez K. B. z datą 17 lipca 2017 r., organy orzekły na podstawie nowego prawa wodnego, ponieważ obowiązywało już w czasie wydania decyzji zarówno przez organ I instancji ([...].04.2018 r.) ak i organ odwoławczy ([...].04.2018 r.). W związku z powyższym, rację należy przyznać organom, że w okolicznościach niniejszej sprawy będzie miał zastosowanie przepis art. 234 P.w o następującym brzmieniu: Art. 234. 1 Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. 4. Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane. 5. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Zanim jednak organy dokonają rozstrzygnięcia na podstawie przepisu prawa materialnego, muszą przeprowadzić postępowanie administracyjne z zachowaniem procedury wynikającej z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. art. 7, 10 § 1, 75 § 77 § 1, 80, 84, 85 k.p.a. W ocenie Sądu, organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, wymienione powyżej, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. To stało się przyczyną uchylenia, przez Sąd, decyzji organów obu instancji. Z uwagi na charakter sprawy, niezbędnym dowodem było przeprowadzenie oględzin na gruncie. Zamiast protokołu z oględzin, została przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2018 r. "wizja lokalna", z której pracownik gminy sporządził notatkę służbową. Skarżący stawił się na zawiadomienie telefoniczne nie udzielono mu głosu do protokołu ani nie żądano podpisu (ponieważ protokół nie został sporządzony). Sąd nie odnajduje również powiadomienia stron zainteresowanych, przed wydaniem decyzji organu I instancji, o możliwości zapoznanie się z aktami i możliwości składania żądań. To uchybienie dotyczy również organu odwoławczego. W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody. W sprawie niniejszej organy stwierdziły, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych, opierając się o jedyny dowód z tzw. "oględzin" (błędnie przeprowadzonych), zaś jedyną przyczyną stagnacji wód na działkach skarżącego o nr 18, 19, 30/1 we wsi F. jest nieprzepuszczalność, podmakanie i brak melioracji gruntu. Są to, w ocenie Sądu, wnioski dowolne, nie poparte dowodami tak samo, jak twierdzenie, iż droga gminna o numerze [...] (której spór dotyczy) leży na tym samym poziomie co przyległe do niej grunty rolne i leśne (w tym skarżącego). W istocie, z materiału faktycznego wynika, że droga gminna jest nieutwardzona, błotnista, nie posiada odwodnień, a wskutek jej użytkowania na poboczach powstały nasypy. O tym, czy takie ukształtowanie drogi i jej poboczy mogło przyczynić się do zastoju wody na działkach skarżącego winien wypowiedzieć się biegły z zakresu stosunków wodnych. Nadto, z informacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że sporna droga była remontowana w 2017 r. lecz nie w sąsiedztwie działek skarżącego. Nie ustalono, czy ten remont mógł oddziaływać negatywnie na nieruchomość skarżącego. W kwestiach wymagających wiedzy fachowej winien wypowiedzieć się biegły. Dlatego też, zdaniem Sądu, przy ponownym prowadzeniu sprawy, organ I instancji zasięgnie opinii biegłego hydrologa (czy też z zakresu stosunków wodnych), który powinien wziąć udział w oględzinach prawidłowo przeprowadzonych z udziałem stron. Sporządzona na piśmie opinia biegłego (z ustaleniem jej zakresu przez organ) będzie niezbędnym dowodem do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j.) orzeczono jak w sentencji.