II SA/Sz 838/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze Spółki A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków przemysłowych do wód rzeki [...] oddala skargę. Informacją z dnia 9 maja 2018 r., Dyrektor Zarządu Zlewni w S., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ustalił Zarządowi Morskich Portów S. i Ś. S.A. w Ś., opłatę stałą w wysokości [...] zł, za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., podając, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach. W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), zwanej dalej również "p.w." oraz § 10 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), zwanego dalej "rozporządzeniem". Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. znak [...], w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. Zarząd Morskich Portów S. i Ś. S.A. w S., pismem z dnia 18 maja 2018 r. złożyła reklamację wyjaśniając, że kwestionuje sposób obliczenia ww. opłaty oraz jej wysokość. W ocenie Spółki, do obliczeń wysokości opłaty stałej dla wylotu [...] w nabrzeżu [...], błędnie został ustalony czas wyrażony w dniach wynoszący 365 dni. Dalej Spółka wyjaśniła, że w przypadku przedmiotowego wylotu do środowiska odprowadzane są jedynie wody opadowe lub roztopowe, które zostały zakwalifikowane jako ścieki przemysłowe, z uwagi na magazynowane na terenie odpady złomu (obecnie opony). Dlatego też w zlewni ciążącej do tego wylotu jedynym źródłem ścieków przemysłowych są opady atmosferyczne. Ilość ścieków przemysłowych odprowadzanych tym wylotem jest więc ściśle powiązana z ilością dni z opadami atmosferycznymi. W przypadku ich braku ścieki przemysłowe w zlewni w ogóle nie powstają. Na podstawie rzeczywistych danych pozyskanych w dniu 23 kwietnia 2018 r. (pismo znak: [...]) od Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego, Oddziału Morskiego w G., średnioroczna liczba dni z opadem atmosferycznym z ostatniego dziesięciolecia dla S. wynosi 170 dni, a nie 365 dni. Z uwagi na powyższe Spółka zwróciła się o dokonanie korekty ustalonej przez Wody Polskie wysokości opłaty stałej dla wylotu [...] w nabrzeżu [...], w oparciu o rzeczywiste dane ilości dni z opadem atmosferycznym występującym w S.. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, określił Zarządowi Morskich Portów S. i Ś. S.A. w Ś., za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazując na brak możliwości uznania reklamacji podniósł, iż w sentencji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. nr [...] określono maksymalny zrzut ścieków przemysłowych, natomiast nie dokonano rozróżnienia ilości wprowadzanych ścieków z podziałem na okres bezdeszczowy i w czasie opadów. W piśmie Zarządu Morskich Portów S. i Ś. S.A. z dnia 18 maja 2018 r. w sprawie opłaty stałej podano, że zrzuty ścieków przemysłowych odprowadzanych wylotem [...] w nabrzeżu [...] występują tylko przy pojawianiu się opadów atmosferycznych. Powyższe informacje nie są jednak podane w ww. pozwoleniu i nie mogą stanowić podstawy do obliczenia opłaty stałej. Przedmiotowa opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, w myśl którego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Organ podkreślił, że ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne w jednostce czasu. Opłata stała jest zatem odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do przyjęcia ścieków w ramach usług wodnych przez cały rok. Organ mając na uwadze treść art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne stanowiącego, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód [...] albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji wywiódł, że skoro Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r. wydanego przez Marszałka Województwa Z. na wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki [...] wylotem [...] w nabrzeżu [...] w ilości [...] m3/h, to w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej. Końcowo organ wskazał, że określenia wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. Zarząd Morskich Portów S. i Ś. S.A. w Ś. zaskarżyła decyzję Inne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię pojęcia "czas wyrażony w dniach" i odniesienie go do czasu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. jako 365 dni, podczas gdy powinien zostać on odniesiony do liczby dni deszczowych, która w ostatnim dziesięcioleciu wynosiła 170 dni. Spółka podkreśliła, iż wylotem [...] w nabrzeżu [...] do środowiska odprowadzane są jedynie wody opadowe lub roztopowe, które zostały zakwalifikowane w myśl art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d ustawy Prawo wodne jako ścieki przemysłowe z uwagi na magazynowane na terenie odpady złomu. W zlewni ciążącej do tego wylotu jedynym źródłem ścieków przemysłowych są opady atmosferyczne, a więc ilość ścieków przemysłowych odprowadzanych tym wylotem jest ściśle powiązana z ilością dni z opadami atmosferycznymi. Na podstawie rzeczywistych danych pozyskanych w dniu 23 kwietnia 2018 r. od Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego, Oddziału Morskiego w G. wynika, że średnioroczna liczba dni z opadem atmosferycznym z ostatniego dziesięciolecia dla S. wynosi 170 dni, a nie 365. Przy czym rodzaj i charakter powstających w zlewni ścieków (wody opadowe) oraz sposób użytkowania terenu został opisany w operacie wodnoprawnym, który był podstawą do wydania obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego z dnia 29 maja 2015 r. Faktem jest, że w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, nie ma rozróżnienia ilości wprowadzanych ścieków z podziałem na okres deszczowy i bezdeszczowy, tym nie mniej zupełnie nowe podejście przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zakresie naliczania opłat za usługi wodne w oparciu o pozwolenia wodnoprawne wydane przez wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne, powodują nieuzasadnione koszty dla użytkowników funkcjonujących urządzeń wodnych. Spółka podniosła, że organ wysokość opłaty oparł na błędnym założeniu, iż presja na środowisko w przypadku wprowadzanych przedmiotowych wylotem wód opadowych zdefiniowanych jako ścieki przemysłowe będzie występować przez cały rok. W ocenie skarżącej, wskazany w art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, sposób naliczania opłaty stałej nie daje organowi administracyjnemu podstaw do formułowania założenia, iż czas wyrażony w dniach jest ściśle związany z czasem obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w danym roku kalendarzowym, którego dotyczy opłata stała. Przyjęty w uzasadnieniu skarżonej decyzji sposób podejścia do obliczenia opłaty stałej z tytułu wprowadzania przedmiotowych ścieków do wód jest zatem jedynie interpretacją organu, dla której nie ma uzasadnienia w ustawie, ani w uzasadnieniu projektu ustawy. W zaistniałej zatem sprawie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji i dokonania korekty ustalonej przez Wody Polskie wysokości opłaty stałej w oparciu o rzeczywiste dane ilości dni z opadem atmosferycznym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i oświadczył, że Spółka dysponowała pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzanie wód deszczowych, ale po utracie mocy obowiązującej otrzymała pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie do wód ścieków przemysłowych zgodnie z interpretacją Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Dodatkowo wywiódł, że organ zastosował mniej korzystny wskaźnik według którego wyliczona została opłata stała, poddając pod rozwagę sądu ocenę, który wskaźnik maksymalny godzinowy czy też maksymalny roczny jest korzystniejszy. Z kolei pełnomocnik organu wskazał, że opłata została wyliczona w oparciu o obowiązujące pozwolenie wodnoprawne, które nie zostało zmienione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, którą organ ten nałożył na skarżącą Spółkę opłatę stała za usługi wodne – wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki [...], na podstawie decyzji Marszałka Województwa Z. z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Na wstępie rozważań wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r. poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 267 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym, jak stanowi art. 268 ust. 1 pkt 2 p.w., opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Stosownie do art. 271 ust. 1 pkt 4 p.w., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s (art. 271 ust. 5 p.w.). Na podstawie z § 10 ust. 1 rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 545 ust. 7 p.w., dotychczas wydane pozwolenia wodnoprawne zachowują moc, co oznacza, że podstawą obliczenia opłat za korzystanie ze środowiska są określone w tych pozwoleniach ilości – w tym wypadku, wprowadzanych do wód ścieków. Skarżąca Spółka kwestionuje zastosowanie w stosunku do niej takiej wykładni art. 271 ust. 5, która przyjmuje, że "czas wyrażony w dniach" oznacza liczbę dni w roku wywodząc, że w związku z odprowadzaniem ścieków, które w istocie stanowią wody deszczowe, pojęcie to należałoby odnosić do liczby dni deszczowych, która w ostatnim dziesięcioleciu wynosiła 170. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, wyjaśnić bowiem należy, że w ustawie Prawo wodne ustalono dwojakiego rodzaju opłaty za usługi wodne – opłatę stałą i opłatę zmienną. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata naliczana jest w taki sam sposób, w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna, wnoszona za określone w ustawie usługi wodne, stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, uzależniony od parametrów mierzalnych, na przykład faktycznego poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych. O ile zatem wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej, kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, w tym przypadku odprowadzanych ścieków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, bowiem pozostałe parametry są identyczne dla wszystkich podmiotów. Co prawda ustawodawca nie określił wprost o jaką liczbę dni, stanowiących podstawę naliczenia opłaty chodzi, wskazać jednak należy, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony. Na podstawie art. 271 ust. 1 opłata ustalana jest w formie informacji rocznej. Z kolei w art. 271 ust. 6 p.w. wskazano, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Skoro zatem opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, podzielona jest kwartalnie – na cztery części, to oczywistym, zdaniem sądu jest, że odnosi się ona do jednego roku, a skoro tak to jako podstawę obliczenia opłaty należało przyjąć 365 dni. Jak już wyżej wspomniano "czas wyrażony w dniach", stanowi – obok stawki, stałą wartość, która jest podstawiana do wzoru, według którego liczona jest opłata. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział możliwości zmiany tego parametru i podstawienia do wzoru innej liczby dni, w szczególności liczby dni deszczowych – jak chciałaby tego skarżąca Spółka. Zatem zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 271 ust. 5 p.w. nie mógł zostać uwzględniony. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że dopuszczenie takiej możliwości (tj. podstawiania w zależności od okoliczności innej liczby dni), zmieniłoby całkowicie istotę opłaty stałej, czyniąc ją podobną do opłaty zmiennej, której wysokość z zasady uzależniona jest od różnych czynników. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że pozwolenie wodnoprawne, którym dysponuje skarżąca Spółka, dotyczy odprowadzania ścieków przemysłowych do wód rzeki [...]. Jest to akt obowiązujący, któremu ustawodawca nadał możliwość dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym. Tym samym, to treść tej decyzji przesądza o możliwości naliczenia opłaty i jej wysokości. Jeżeli Spółka kwestionuje prawidłowość zakwalifikowania odprowadzanych do rzeki [...] wód do kategorii ścieków przemysłowych, to powinna dążyć do zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Brak jest bowiem możliwości kwestionowania ustaleń decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w postępowaniu w przedmiocie naliczenia opłaty za usługi wodne, które w swej istocie opiera się na ustaleniach zawartych w tym pozwoleniu. Odnosząc się do podniesionego na rozprawie argumentu, iż organ zastosował mniej korzystny wskaźnik, według którego została naliczona opłata, wskazać należy, że w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym na rzecz skarżącej w dniu [...] r. udzielono pozwolenia na szczególne korzystanie z wód – odprowadzanie ścieków przemysłowych do wód rzeki [...] wylotem [...], zlokalizowanym na nabrzeżu [...] w następujących ilościach: Qhmax = [...] m3/h, Qdśr. = [...] m3/d i Qr.max. [...] m3/rok. Nietrudno dostrzec, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie występuje parametr stanowiący postawę naliczenia opłaty w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo wodne, to jest ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Jednocześnie ustawodawca w przepisach przejściowych nie przewidział regulacji dotyczącej naliczenia opłaty w takim przypadku. Zdaniem sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej, przy zastosowaniu maksymalnego zrzutu godzinowego maksymalnego zrzutu rocznego. Kwestią do rozstrzygnięcia w badanej sprawie jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych za wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, wskazany w pozwoleniu wodnoprawnym – godzinowy czy roczny, po przeliczeniu na m3/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] r., udzielone Spółce wskazuje bowiem dwa maksymalne poziomy odprowadzania ścieków przemysłowych – godzinowy i roczny. W ocenie sądu, w tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zastosowanie wskazanego przepisu powinno w konsekwencji doprowadzić do zastosowania tego wskaźnika, który po przeliczeniu będzie dla strony korzystniejszy i tak też się stało w niniejszej sprawie. Przeliczenie opłaty stałej według zastosowanego wzoru przy zastosowaniu obu wskaźników prowadzi do wniosku, że opłata została naliczona w wersji dla strony korzystniejszej. Z tych względów, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t.), skargę oddalił.