VIII SA/Wa 199/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżąca, oferent) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] czerwca 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor NFZ, organ) ogłosił postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na okres od 1 października 2017 r. do 30 czerwca 2022 r., z określoną maksymalną liczbą 12 umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wartość postępowania wynosiła nie więcej niż [...] zł na okres rozliczeniowy od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. W postępowaniu konkursowym wpłynęło 28 ofert, w tym skarżącej w dniu 3 lipca 2017 r. W rozstrzygnięciu postępowania konkursowego oferta wnioskodawcy zawiadomieniem z dnia 8 września 2017 r. została odrzucona z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków, określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2016 r., poz. 1793 ze zm., zwana dalej: u.ś.o.z.). W uzasadnieniu zawiadomienia wskazano na obligatoryjne warunki wynikające z Załącznika Nr 1 pkt 1 litera b do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1522 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem koszykowym). W wyniku analizy złożonego w dniu 3 sierpnia 2017 r. wyjaśnienia strony ustalono, że nie przedłożono dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego doświadczenia przez E. W., która miała nadzorować pracę pracowni fizjoterapii w poniedziałki, wtorki, środy i czwartki w godzinach 17.35-20.00, piątki w godzinach 15.35-18.00 i w soboty od 8.00 do 9.30. Komisja Konkursowa w wyniku rozstrzygnięcia postępowania w dniu 15 września 2017 r. zawnioskowała o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z 11 wybranymi świadczeniodawcami, z 12 miejscami udzielania takich świadczeń, którzy otrzymali najwyższą liczbę punktów w rankingu końcowym. W dniu 19 września 2017 r. do organu wpłynęło odwołanie wnioskodawcy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., iż Komisja wzywając do złożenia wyjaśnień i dokumentów nie określiła jakie konkretne dokumenty skarżąca powinna przedstawić, aby oferta nie była odrzucona. Dlatego też, skarżąca uznała, iż oświadczenie specjalisty fizjoterapii o 12-letnim doświadczeniu w zawodzie fizjoterapeuty i pismo wyjaśniające będzie przez komisje uznane i tym samym wymagane warunki określone w przepisach prawa będą spełnione. W ocenie skarżącej, po stwierdzeniu przez komisję konkursową, iż przedstawione dokumenty nie są wystarczające skarżąca nie otrzymała ponownie wezwania do uzupełnienia dokumentów pod rygorem odrzucenia oferty. Skarżąca podniosła zarzut nieuprawnionego odrzucenia oferty i wniosła o pozytywne rozpatrzenia odwołania. Decyzją nr [...] z [...] września 2017 r. Dyrektor NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. w związku z art. 104 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania skarżącej na rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, orzekł o oddaleniu odwołania. Organ wskazał, że Komisja Konkursowa dokonała wszechstronnej analizy złożonych ofert, w szczególności pod kątem spełnienia przez oferentów kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. 2016, poz. 1372 ze zm.), tj. ciągłości, kompleksowości, jakości, dostępności oraz ceny. Wyjaśnił, iż metodyka wyliczenia punktów składających się na ocenę zawartą w rankingu powstaje przy pomocy systemu informatycznego w kolejności malejącej łącznej liczby punktów oceny. Powyższe narzędzie informatyczne służące do wyliczenia punktacji dokonuje go na podstawie danych przekazanych w ofercie przez biorących udział w konkursie świadczeniodawców. Zdaniem organu uprawnione jest zatem twierdzenie, że to sam oferent determinuje ilość punktów które uzyska w omawianym tu rankingu końcowym. Organ podkreślił, iż postulat równego traktowania oferentów o którym mowa w art. 132 u.ś.o.z. jest realizowany poprzez fakt jednolitego zastosowania powyższego narzędzia informatycznego służącego do sporządzenia rankingów, obiektywnie wykluczający uznaniowość członków Komisji konkursowej. Powyższe oznacza, że odpowiedzi udzielane na pytania ofertowe przez oferentów oraz poszczególne składowe oferty, skutkują taką samą ilością punktów w przypadku wyliczenia punktacji dla każdej oferty. Zestawienie powyższej punktacji składa się na ranking końcowy. Organ zauważył, iż oferent biorący udział w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna jest obowiązany spełniać warunki określone w rozporządzeniu koszykowym. Wskazane rozporządzenie wyznacza minimalny standard udzielania świadczeń w poszczególnych zakresach, których spełnienie umożliwia oferentowi uczestnictwo w postępowaniu konkursowym. Oferty nie spełniające warunków określonych w rozporządzeniu koszykowym podlegają odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy. W procesie oceny oferty nie przyznaje się punktów za spełnianie wymagań bezwzględnych (obligatoryjnych), określonych w rozporządzeniu koszykowym. Z kolei rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. 2016, poz. 1372 z późn. zm.), wydane w oparciu o art. 148 u.ś.o.z., określa szczegółowe kryteria wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością punktową. Weryfikacja ofert pod kątem zapisów rozporządzenia kryterialnego ma na celu utworzenie rankingu ofert, pozwalającego komisji konkursowej na ich porównanie. Zadeklarowanie w ofercie spełnianie warunków realizacji świadczeń, za które przyznawane są dodatkowe punkty, jest dobrowolne (fakultatywne) i wpływa na korzystniejsze uplasowanie oferty w rankingu. Odnosząc się do oferty skarżącej organ podniósł, iż została ona poddana wnikliwej ocenie Komisji konkursowej pod kątem spełnienia przez skarżącą wymogów przewidzianych przepisami rozporządzenia kryterialnego i koszykowego. Zgodnie z warunkami udzielania świadczeń, określonymi w Załączniku Nr 1 punkt 1 lit. b do rozporządzenia koszykowego, świadczenia udzielane w fizjoterapii ambulatoryjnej, z wyjątkiem masażu, muszą odbywać się pod nadzorem co najmniej osoby wykonującej zawód fizjoterapeuty i posiadającej tytuł magistra, o którym mowa w art. 4 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz.U. poz. 1994 ze zm.; dalej: "u.z.f.") lub fizjoterapeuty posiadającego dyplom, świadectwo lub inny dokument, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b i c tej ustawy, potwierdzający ukończenie studiów drugiego stopnia oraz posiadającego co najmniej 3-letnie doświadczenie w zawodzie fizjoterapeuty. Organ wskazał, iż Komisja konkursowa stwierdziła, że Odwołujący nie przedstawił dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego doświadczenia przez E. W., która miała nadzorować pracę pracowni fizjoterapii w poniedziałki, wrotki, środy i czwartki w godzinach 17.35 - 20.00, piątki w godzinach 15.35 - 18.00 i w soboty od 8.00 do 9.30. Pomimo wezwania do złożenia wyjaśnień i dokumentów, w szczególności potwierdzających spełnienie warunku zabezpieczenia czasu pracy pracowni przez magistra fizjoterapii z co najmniej 3 letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty, Odwołujący nie przedstawił żadnego dokumentu, przesyłając jedynie oświadczenie. Wobec powyższego, w dniu [...] września 2017 r. Komisja konkursowa odrzuciła ofertę Odwołującego. Organ nie zgodził się z zarzutem, że Komisja konkursowa we wspomnianym powyżej wezwaniu do złożenia wyjaśnień i dokumentów, nie określiła jakie konkretnie dokumenty powinien przedstawić Odwołujący. Zauważył, że Odwołujący nie złożył żadnego dokumentu, lecz oświadczenie, co stanowi działanie całkowicie sprzeczne z treścią wezwania, ponieważ nawet nie próbował wypełnić zobowiązania określonego w wezwaniu. Nieuprawnione jest zatem uznanie, że złożenie oświadczenia mogło zostać zakwalifikowane jako wypełnienie zobowiązania określonego w wezwaniu w postaci przedstawienia dokumentu. Organ wyjaśnił także, iż oświadczenia oferenta honorowane są w trakcie postępowania konkursowego w ściśle określonych przypadkach, w sposób enumeratywnie określony w Zarządzeniu nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 roku w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.). Niedopuszczalne jest zastąpienie oświadczeniem informacji, która nie jest możliwa do ustalenia przez Komisję konkursową np. w zasobach lub innych rejestrach, którymi dysponuje Fundusz. Z całą pewnością Komisja konkursowa nie ma możliwości zweryfikowania faktu posiadania niezbędnego wykształcenia i stażu przez fizjoterapeutę. Z kolei odnosząc się do możliwości składania oświadczeń, wynikającą z regulacji ustawy z 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier dla obywateli i przedsiębiorców, organ zauważył, że wskazana ustawa zawiera konkretne odesłanie do przepisów wybranych aktów prawnych, w których ustawodawca dopuścił możliwość składania oświadczeń. Nie można zatem przyjąć, że ustawa ma zasięg generalny i każdy fakt może zostać uprawdopodobniony poprzez złożenie oświadczenia. Odnosząc się do zarzutu, że Komisja konkursowa nie wystosowała ponownego wezwania po stwierdzeniu, że oświadczenie, które przedstawiła skarżąca, jest niewystarczające, organ wskazał, iż Komisja konkursowa nie ma obowiązku wzywania oferenta "aż do skutku" i przyjęcia założenia, że Odwołujący rzeczywiście spełnia określony wymóg i udzieli pozytywnej odpowiedzi na to wezwanie. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż złożenie deklaracji odnośnie dopuszczalności kontaktu oferenta z Komisją konkursową za pośrednictwem środków elektronicznych, stanowi jedną z form kontaktu, lecz nie jest formą wyłączną. Komisja konkursowa przesłała zawiadomienie pocztą tradycyjną za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, tak, aby uzyskać potwierdzenie dostarczenia tej informacji do oferenta, którego oferta zostanie odrzucona. Odwołujący pomimo, że jak twierdzi, nie miał możliwości złożenia protestu, mógł złożyć odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania, stanowiące środek odwoławczy, za pomocą którego organ administracyjny dokonuje kontroli prawidłowości przebiegu postępowania i możliwości naruszenia interesu prawnego podmiotu, który odwołanie wnosi. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa tj.: 1) § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U.2014. poz. 1980 ze zm.) w zw. art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wezwanie skierowane do odwołującej z dnia 2 sierpnia 2017 r. stanowiło o uzupełnieniu braków formalnych oferty pozwalające organowi w razie ich nieuzupełnienia na odrzucenie oferty, podczas gdy wezwanie z dnia 2 sierpnia 2017 r. do złożenia wyjaśnień wynikających z rozbieżności między zgłoszonym potencjałem a udzieloną odpowiedzią ankietową stanowiło w istocie wezwanie świadczeniodawcy do złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania, kierowane na podstawie § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. i nie mogło stanowić podstawy o odrzuceniu oferty, tak jak uczynił organ; 2) § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. poprzez błędne jego wykładnie przejawiającą się w uznaniu, iż brak zadośćuczynienia wezwaniu prowadzi do odrzucenia oferty; jak również poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że złożone przez odwołującą wyjaśnienia są niewystarczające, bowiem odwołujące nie przedstawiła żadnego w istocie dokumentu, przesyłając jedynie oświadczenie; 3) art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. i § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. poprzez błędne ich zastosowanie i zaniechanie wezwania odwołującej do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentów konkretnie oczekiwanych przez Komisję konkursową prowadzące do odrzucenia oferty w wyniku braku uznania ważności i skuteczności złożonych w odpowiedzi na wezwania przez oferenta dokumentów, pomimo wystosowania przez Komisję konkursową niejasnego i nieprecyzyjnego wezwania do złożenia wyjaśnień - co w rezultacie prowadziło do naruszenia zasad gwarantujących zachowania uczciwej konkurencji i zasad równości; 4) art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. poprzez błędną ich wykładnie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające w uznaniu, że oferta odwołującej nr [...] nie spełniała wymaganych warunków określonych przepisami prawa i winna podlegać odrzuceniu, podczas przepis tego artykułu traktować należy, jako ultima ratio zaś jego zastosowanie winno być poprzedzone gruntowną analizą przypadku, niepozwalającego w żadnym wypadku dopuścić oferty do części jawnej postępowania; 5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, a tym samym brakiem należytego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia skutkujące błędnym uznaniem, iż oferta świadczeniodawcy podlegała odrzuceniu z tego powodu, iż nie spełniała ona warunków określonych w przepisach prawa, a to: rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, załączniki nr 1 pkt 1 lit. b (Dz.U.213.1522 ze zm.), tj. że świadczenia udzielane w fizjoterapii ambulatoryjnej, za wyjątkiem masażu, miałyby nie odbywać się pod nadzorem co najmniej osoby wykonującej zawód fizjoterapeuty i posiadającej tytuł magistra lub fizjoterapeuty posiadającego dyplom, świadectwo lub inny dokument potwierdzający ukończenie studiów drugiego stopnia oraz posiadającego co najmniej 3-letnie doświadczenia w zawodzie, pomimo że odwołująca zadośćuczyniła wezwaniu i w sposób prawidłowy oraz zgodny z przepisami mającymi zastosowanie w procedurze konkursowej wyjaśniła zaistniałą wątpliwość. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Dyrektor NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy, organ wskazał, że skarżąca nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które potwierdziłyby naruszenie ustawowych reguł rządzących postępowaniem konkursowym. Wyjaśnił, iż w zawiadomieniu oferenta o odrzuceniu oferty z dnia [...] września 2017 r. Komisja konkursowa poinformowała, iż odrzuciła ofertę Wnioskującego z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., a nie jak wskazuje Wnioskujący z powodu nieprzedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów w reakcji na wezwanie do złożenia wyjaśnień, bądź też braków formalnych oferty. Podstawą prawną odrzucenia oferty była zatem dyspozycja art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., a nie jak sugeruje Wnioskujący art. 149 ust. 3 u.ś.o.z., gdyż w istocie Wnioskujący przedstawia stan odpowiadający właśnie temu przepisowi. Organ podkreślił, iż Komisja konkursowa w celu rzetelnej oceny ofert w postępowaniu, zgodnie z uprawnieniem jakie wynika z § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia o którym mowa powyżej, w dniu 2 sierpnia 2017 r. wystosowała do Wnioskującego wezwanie do złożenia wyjaśnień w kwestii rozbieżności pomiędzy złożonym przez Wnioskującego oświadczeniem, a dokumentacją w ofercie. Brak przedstawienia oczekiwanych przez Komisję konkursową wyjaśnień, do których Wnioskujący został wezwany, a tym samym brak potwierdzenia złożonego w ofercie oświadczenia, w konsekwencji spowodował prawidłowe przekonanie Komisji konkursowej o niespełnianiu przez Wnioskującego warunku obligatoryjnego, wynikającego z rozporządzenia koszykowego i ta okoliczność stanowiła powód odrzucenia oferty Wnioskującego, nie zaś jak wskazuje Wnioskujący fakt nieuzupełnienia braków formalnych oferty. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż wezwanie do złożenia wyjaśnień wystosowane przez Komisję konkursową miało na celu rozwiązanie wszelkich wątpliwości, a tym samym rzetelną ocenę oferty Wnioskującego w kwestii odpowiedzi na pytanie ankietowe przez które to Wnioskujący oświadczył, iż w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy spełnia i będzie spełniał wymagania określone w rozporządzeniu koszykowym oraz braku potwierdzających tego oświadczenia dokumentów. Wezwanie do złożenia wyjaśnień sformułowane zostało przez Komisję konkursową w sposób dogodny dla oferenta, tak aby mógł przedstawić wybrany przez siebie dokument potwierdzający oświadczony fakt. W związku z tym, że Komisja konkursowa posiadając już oświadczenie złożone w ofercie wezwała Wnioskującego do złożenia dokumentów potwierdzających spełnienie określonego warunku, niezasadnym było oczekiwanie, iż ponowne oświadczenia w tej sprawie będą odpowiedzią wystarczającą. Jednocześnie organ podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji nr [...] i wskazał, że oświadczenie nie jest dokumentem, na którym można oprzeć bez wątpliwości przekonanie o fakcie posiadania (co najmniej 3-letniego) doświadczenia w zawodzie fizjoterapeuty. Konkludując organ stwierdził, iż podstawę odrzucenia oferty stanowiła potwierdzona okoliczność niespełniania przez Wnioskującego warunku obligatoryjnego, gdyż oświadczenie nie jest dokumentem, na którym można oprzeć bez wątpliwości przekonanie o fakcie posiadania (co najmniej 3-letniego) doświadczenia w zawodzie fizjoterapeuty. Wskazał zatem, iż Komisja konkursowa prawidłowo uznała, że ten warunek nie został spełniony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora NFZ Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z [...] września 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. (Dz.U.2014, poz. 1980 ze zm.) w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy w zw. art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wezwanie skierowane do odwołującej z dnia 2 sierpnia 2017 r. stanowiło o uzupełnieniu braków formalnych oferty pozwalające organowi w razie ich nieuzupełnienia na odrzucenie oferty, podczas gdy wezwanie z dnia 2 sierpnia 2017 r. do złożenia wyjaśnień wynikających z rozbieżności miedzy zgłoszonym potencjałem a udzieloną odpowiedzią ankietową stanowiło w istocie wezwanie świadczeniodawcy do złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania, kierowane na podstawie § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. i nie mogło stanowić podstawy o odrzuceniu oferty; - § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. poprzez błędne jego wykładnie przejawiającą się w uznaniu, iż brak zadośćuczynienia wezwaniu prowadzi do odrzucenia oferty; jak również poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że złożone przez skarżącą wyjaśnienia są niewystarczające, bowiem ta nie przedstawiła żadnego w istocie dokumentu, przesyłając jedynie oświadczenie; - art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. i § 17 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. poprzez błędne ich zastosowanie i zaniechanie wezwania odwołującej do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentów konkretnie oczekiwanych przez Komisję konkursową prowadzące do odrzucenia oferty w wyniku braku uznania ważności i skuteczności złożonych przez oferenta dokumentów w odpowiedzi na wezwanie, pomimo wystosowania przez Komisję konkursową niejasnego i nieprecyzyjnego wezwania do złożenia wyjaśnień - co w rezultacie prowadziło do naruszenia zasad gwarantujących zachowania uczciwej konkurencji oraz równości; - art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. poprzez błędną ich wykładnie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające w uznaniu, że oferta skarżącej nr [...] nie spełniała wymaganych warunków określonych przepisami prawa i winna podlegać odrzuceniu, podczas gdy przepis tego artykułu traktować należy, jako ultima ratio zaś jego zastosowanie winno być poprzedzone gruntowną analizą przypadku, niepozwalającego w żadnym wypadku dopuścić oferty do części jawnej postępowania; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, a tym samym brakiem należytego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia skutkujące błędnym uznaniem, iż oferta świadczeniodawcy podlegała odrzuceniu z tego powodu, iż nie spełniała ona warunków określonych w przepisach prawa, a to: rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, załączniki nr 1 pkt 1 lit. b (Dz.U.213.1522 ze zm.), tj. że świadczenia udzielane w fizjoterapii ambulatoryjnej, za wyjątkiem masażu, miałyby nie odbywać się pod nadzorem co najmniej osoby wykonującej zawód fizjoterapeuty i posiadającej tytuł magistra lub fizjoterapeuty posiadającego dyplom, świadectwo lub inny dokument potwierdzający ukończenie studiów drugiego stopnia oraz posiadającego co najmniej 3-letnie doświadczenia w zawodzie, pomimo że odwołująca zadośćuczyniła wezwaniu i w sposób prawidłowy oraz zgodny z przepisami mającymi zastosowanie w procedurze konkursowej wyjaśniła zaistniałą wątpliwość. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Badając zaskarżoną decyzję według wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Dyrektora NFZ odpowiada prawu. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego przez organ, oceniając je jako prawidłowe i wyczerpujące. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.o.z. Unormowania tego aktu dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Wymaga podkreślenia, że ustawodawca stworzył bardzo sformalizowany tryb przeprowadzenia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W myśl art. 139 ust. 1 u.ś.o.z., zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 u.ś.o.z. zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 u.ś.o.z., określa nadto przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 u.ś.o.z.). Kryteria oceny ofert są z kolei jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z.). Konkurs ofert jest szczególnego rodzaju odmianą przetargu, który składa się z dwóch części: jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 u.ś.o.z.). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 u.ś.o.z.). Zgodnie z art. 148 cytowanej ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 u.ś.o.z., co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku, gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego. Należy więc przyjąć, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Jak stanowi art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cytowanej ustawy. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153 u.ś.o.z. (protest). Z kolei środki, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154 u.ś.o.z. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Należy jednakże zauważyć, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 u.ś.o.z. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do ujawnienia i wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z oceną spełnienia wymagań stawianych w ogłoszeniu. Przyjąć należy, że zadaniem organu, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 u.ś.o.z. zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca w swoim odwołaniu kwestionował czynność w postaci odrzucenia jej oferty, która miała miejsce w dniu 8 września 2017 r. Z treści art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. wynika, że ofertę odrzuca się, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Warunki udzielania świadczeń w rodzaju rehabilitacja lecznicza zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz.U. 2013, poz. 1522 ze zm.), które to rozporządzenie wyznacza minimalnych standard świadczeń w poszczególnych zakresach, których spełnienie umożliwia uczestnictwo w pozstępowaniu konkursowym. W sytuacji, w której oferent biorący udział w postępowaniu nie spełnia tych warunków, jego oferta podlega odrzuceniu na podstawie przytoczonego powyżej art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. Z kolei szczegółowe kryteria wyboru ofert określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. 2016, poz. 1372 ze zm.). Zdaniem Sądu, Komisja Konkursowa nie naruszyła wskazanych powyżej przepisów prawa, jak i ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz.U. z 2015 r. poz. 1994 ze zm., dalej: "u.z.f."), kiedy rozstrzygnęła o odrzuceniu oferty skarżącej. Z treści art. 4 ust. 4 pkt 2 u.z.f. wynika, że świadczeń zdrowotnych udziela samodzielnie fizjoterapeuta posiadający tytuł magistra uzyskany w sposób, o którym mowa w art. 13 ust. 3 pkt 2 lub 3, oraz co najmniej 3-letnie doświadczenie w zawodzie fizjoterapeuty. Natomiast Załącznik Nr 1 do rozporządzenia koszykowego w punkcie 1 litera b przewiduje obowiązkowe warunki udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie rehabilitacji dotyczące personelu. Oprócz wymagań co do uzyskania dyplomu magistra, konieczne jest jeszcze co najmniej 3-letnie doświadczenie w zawodzie fizjoterapeuty. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Jak już wyżej wskazano, postępowanie konkursowe z woli ustawodawcy jest bardzo sformalizowane i polega na eliminowaniu ofert na różnym etapie postępowania, aby wybrać oferty najlepsze, które uzyskały najwyższą punktację, a nie najniższą (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1232/15, publ. Lex nr 2205874). W okolicznościach przedmiotowej sprawy oferta wnioskodawcy zawiadomieniem z dnia [...] września 2017 r. została odrzucona z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków, określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. Komisja konkursowa stwierdziła, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego doświadczenia przez E. W., która miała nadzorować pracę pracowni fizjoterapii w poniedziałki, wrotki, środy i czwartki w godzinach 17.35 - 20.00, piątki w godzinach 15.35 - 18.00 i w soboty od 8.00 do 9.30. Pomimo wezwania do złożenia wyjaśnień i dokumentów, w szczególności potwierdzających spełnienie warunku zabezpieczenia czasu pracy pracowni przez magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty (warunków obowiązkowych, koniecznych z rozporządzenia koszykowego), skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, przesyłając jedynie oświadczenie. W ocenie Sądu, skarżąca niezasadnie zarzuca, że Komisja konkursowa w wezwaniu do złożenia wyjaśnień i dokumentów, nie określiła jakie konkretnie dokumenty powinna przedstawić, a zatem że wezwanie Komisji konkursowej było nieprecyzyjne. Należy wskazać, iż skarżąca nie złożyła żadnego dokumentu, lecz oświadczenie, co stanowi działanie całkowicie sprzeczne z treścią wezwania. Przedstawione przez skarżącą oświadczenie nie stanowi dokumentu, na podstawie którego Komisja konkursowa mogła bez wątpliwości ustalić, że osoba, której dotyczyło wezwanie Komisji konkursowej posiada kwalifikacje niezbędne do udzielania świadczeń. Nieuprawnione jest zatem uznanie, że złożenie oświadczenia mogło zostać zakwalifikowane jako wypełnienie zobowiązania określonego w wezwaniu w postaci przedstawienia dokumentu. Brak przedstawienia przez skarżącą oczekiwanych wyjaśnień dotyczących spełnienia obligatoryjnego warunku zabezpieczenia czasu pracy pracowni przez magistra fizjoterapii z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty spowodowało, że zasadnie Komisja konkursowa odrzuciła ofertę skarżącej. Podstawą prawną odrzucenia oferty była zatem dyspozycja art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., a nie jak sugeruje skarżąca art. 149 ust. 3 u.ś.o.z. Sąd zauważa, iż Komisja konkursowa w celu rzetelnej oceny ofert w postępowaniu, zgodnie z uprawnieniem jakie wynika z § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r., w dniu 2 sierpnia 2017 r. wystosowała do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień w kwestii rozbieżności pomiędzy złożonym przez skarżącą oświadczeniem, a dokumentacją w ofercie. Brak przedstawienia oczekiwanych przez Komisję konkursową wyjaśnień, do których skarżąca została wezwana, a tym samym brak potwierdzenia złożonego w ofercie oświadczenia, w konsekwencji spowodował prawidłowe przekonanie Komisji konkursowej o niespełnianiu przez skarżącą warunku obligatoryjnego, wynikającego z rozporządzenia koszykowego i ta okoliczność stanowiła powód odrzucenia oferty skarżącej, nie zaś fakt nieuzupełnienia braków formalnych oferty. W ocenie Sądu, zarzuty wskazane w skardze nie zasługują na uwzględnienie, gdyż organ prawidłowo zinterpretował przepisy w tym zakresie i właściwie je zastosował. Na podstawie art. 134 u.ś.o.z. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. W niniejszym postępowaniu Komisja Konkursowa zapewniła wszystkim oferentom, w tym skarżącej, zachowanie zasad uczciwej konkurencji. Postępowanie konkursowe jest postępowaniem otwartym, każdy świadczeniodawca może złożyć ofertę na dane postępowanie, przy czym sam tę ofertę kreuje w oparciu o warunki wskazane w ogłoszeniu o postępowaniu. Świadczeniodawca, chcący złożyć ofertę na dane postępowanie, zobowiązany jest do zapoznania się z przepisami prawa, które w sposób oczywisty wskazują na wymogi, jakie musi spełniać, by jego oferta została zakwalifikowana do danego postępowania, a więc musi spełniać warunki konieczne, w przeciwnym wypadku jego oferta zostanie przez Komisję Konkursową odrzucona. Warunki te zostały określone we przywołanych powyżej rozporządzeniach. Ponadto ustawodawca określił inne warunki określające kryteria, na podstawie których oferenci otrzymują dodatkowe punkty. Znamienne jest przy tym, że oferenci nie muszą spełniać kryteriów dodatkowo ocenianych, a jedynie warunki określone w rozporządzeniu koszykowym oraz w zarządzeniach Prezesa Funduszu. Spełnienie więc tych wymagań zapewniało skarżącej brak odrzucenia jej oferty i przejście do kolejnego etapu, gdzie ustala się liczbę zdobytych przez złożoną ofertę punktów. Suma tych punktów jest z kolei odzwierciedlana w rankingu. Komisja Konkursowa w niniejszym postępowaniu stosowała takie same kryteria, określone przez przepisy prawa, w stosunku do każdego oferenta z osobna, w tym m.in. w stosunku do wnioskodawcy. Zarzut naruszenia zasady równego traktowania i zasad uczciwej konkurencji nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Zasada równego traktowania świadczeniodawców może przejawiać się w różnych aspektach, natomiast przejawem jej realizacji jest stosowanie takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Stąd niedopuszczalne jest stosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców (wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2006/14, publ. Lex nr 1986790). Wobec powyższego, odrzucenie przez organ oferty skarżącej, nie jest przejawem naruszenia dyrektywy równego traktowania, bowiem to oferent, kreując swoją ofertę sam decyduje, jakie informacje zostaną w niej zawarte. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym oferenta, o którym mowa w art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. W odniesieniu do zarzutów skargi naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi, organ poddał analizie całość zgromadzonej podczas postępowania dokumentacji, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości postępowania. Sąd zauważa, iż skarżąca zarzuca brak należytego i wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jednak nie określając jakich wątpliwości organ nie rozpatrzył oraz w jakich kwestiach nienależycie sprawę rozpatrzył. W ocenie Sądu, organ zebrał w sprawie materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a następnie na jego podstawie dokonał analizy, która nie doprowadziła do uznania zasadności przedstawionych przez skarżącą w środkach odwoławczych argumentów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza przepisu art. 107 § 3 k.p.a., jest obszerne, dokładne, logiczne, wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną. Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystraczający do ustalenia przez organ w trybie art. 154 u.ś.o.z., czy postępowanie konkursowe przebiegło zgodnie z przepisami prawa, a na skutek odrzucenia oferty skarżącej, nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organowi orzekającemu w przedmiotowej sprawie nie można skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszył obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.