VII SA/Wa 225/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. M. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Ministra Zdrowia z [...] listopada 2017 r. (znak: [...]). Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. (znak [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśnił, że upomnieniem z [...] maja 2016 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] maja 2016 r. organ inspekcji sanitarnej (PPIS w [...]) wezwał ją do wykonania szczepień ochronnych u małoletniej córki M. M. (ur. [...] stycznia 2005 r.) a następnie, w dniu [...] czerwca 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy (nr [...]). W związku z niewywiązaniem się przez M. M. z obowiązku szczepienia dziecka (nie zgłoszenia się na badanie kwalifikacyjne), organ egzekucyjny (Wojewoda [...]) skierował tytuł wykonawczy do egzekucji. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ I instancji (Wojewoda [...]) postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. wydanym na podstawie art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), dalej u.p.e.a., nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki M. M. obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 947 ze zm.) i stwierdził, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, przy czym obowiązek szczepień osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych spoczywa na osobach sprawujących pieczę nad małoletnim. W piśmie z [...] września 2016 r. M.M. złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. W obszernym uzasadnieniu strona stwierdziła, że tytuł wykonawczy z [...] czerwca 2016 r. nie podlegał egzekucji administracyjnej. Skarżąca powołała się na art. 31 Konstytucji RP oraz podniosła, że na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Zdaniem strony, organ inspekcji sanitarnej nie ma uprawnień prowadzenia postępowania w tej sprawie, co wynika z art. 5 pkt 4 ustawy z 14 marca 1985 r. o PIS (Dz. U. nr 12, poz. 49 ze zm.). Skarżąca dodała, że komunikat GIS (program szczepień ochronnych) nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Minister Zdrowia postanowieniem z [...] listopada 2017 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. Przede wszystkim organ II instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 29 § 1 i art. 119 § 1 u.p.e.a. i wskazał, że obowiązek wykonania szczepień ochronnych wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Organ powołał się na art. 17 ust. 1 tej ustawy oraz § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 849, ze zm.) i podkreślił, że obowiązek szczepień jest realizowany z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Na skarżącej, jako rodzicu małoletniego dziecka spoczywa obowiązek zgłoszenia się z nim do lekarza w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych i potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Badanie kwalifikacyjne jest koniecznym i nierozerwalnym elementem realizacji obowiązku szczepień, zatem nie może on powoływać się na ich brak w dniu wystawienia tytułu wykonawczego. Organ dodał, że skarżąca nie zgłosiła się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne, nie podjęła żadnych działań w kierunku wywiązania się z obowiązku szczepienia. Minister Zdrowia nie podzielił również pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu. Organ II instancji podał, że PIS w [...] w tej sprawie nie działał jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym, zatem był uprawniony do upomnienia skarżącej a następnie wystawienia tytułu wykonawczego. Organem egzekucyjnym jest natomiast Wojewoda [...]. M. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] listopada 2017 r. wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 20 § 1, art. 29 § 1 u.p.e.a. Jej zdaniem, organ dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz art. 17 ust. 1 tej ustawy i w konsekwencji nieprawidłowo przyjął, że powołane przepisy stanowią podstawę do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. M. M. zarzuciła również, że zaskarżone postanowienie narusza art. 119 § 1 u.p.e.a. oraz art. 8 ust. 2 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W ocenie strony skarżącej organ naruszył ponadto art. 10 § 1, art. 81 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tych zarzutów procesowych skarżąca podniosła m. in., że organ uniemożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów oraz nie wyjaśnił, czy jej dziecko ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego i zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 2, art. 30, art 31 ust. 1,2,3, art. 68 ust. 1,2,3 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień. W uzasadnieniu skargi M. M. stwierdziła m. in., że Program Szczepień Ochronnych nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zatem nakaz poddania się obowiązkowi skonkretyzowanemu w tym akcie jest bezprawny. Innymi słowy nie może on być źródłem istnienia obowiązku. Zdaniem skarżącej, obowiązku szczepień nie można wyprowadzać z art. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ponieważ nie określa on przywołanego obowiązku w sposób dostatecznie szczegółowy. Wykonaniem obowiązku nie jest ogólne zastosowanie się do Narodowego Programu Szczepień, lecz poddanie dziecka w określonym terminie szczepieniu przeciwko określonej chorobie określonym rodzajem szczepionki. Ani ustawa, ani rozporządzenie nie określają w sposób precyzyjny wieku dziecka, w którym ma ono być poddane określonemu rodzajowi szczepienia. Z tego wynika zdaniem strony skarżącej, że na wykonanie poszczególnych szczepień zobowiązany na wyznaczony konkretny okres ograniczony wiekiem dziecka, w związku z tym moment wymagalności dla szczepień określonych w tytule wykonawczym nie nadszedł. M. M. podniosła również, że w dniu wystawienia tytułu wykonawczego jej dziecko nie było poddane badaniu kwalifikacyjnemu oraz że organ nie informował jej o możliwości przedłożenia zaświadczenia stwierdzającego przeciwwskazania dla wykonania szczepienia. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 225/18 odmówił skarżącej zawieszenia postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd dokonywał oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniego dziecka szczepieniu ochronnemu. W ramach tego postępowania Sąd nie bada ponownie sprawy administracyjnej. Według art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Trzeba dodać, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Z tego powodu zarzuty skargi, w których skarżąca, najogólniej rzecz ujmując, podważają istnienie obowiązku, tryb szczepień ochronnych, czy też wskazuje na niewykonalność obowiązku szczepień nie podlegają badaniu w niniejszym postępowaniu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 122 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w art. 119 tej ustawy, a więc wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Obowiązku szczepienia dziecka nie może wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnią córka M. M., a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nie jest też sporne, że skarżąca nie poddała małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co stanowiło podstawę do wszczęcia egzekucji i zastosowania środka egzekucyjnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie tych obowiązków ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Z art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. nr 182, poz. 1086 ze zm.). Z tego wynika, że wbrew zapatrywaniu skarżącej, obowiązek szczepień ochronnych ma umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a co więcej, ma na celu zapobieganie szerzenia się chorób zakaźnych u ludzi. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który co roku jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 rozporządzenia. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. W ocenie Sądu ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13 i z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13). Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje obowiązek szczepień nie zrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym wynika z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (tak: NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13). Z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca, mimo upływu terminu szczepień, wynikającego z Programu Szczepień Ochronnych, nie stawiła się z dzieckiem na badanie kwalifikacyjne poprzedzające wykonanie szczepienia ochronnego. Oznacza to, że ciążący na skarżącej, ustawowy obowiązek poddania córki szczepieniom ochronnym, stał się wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego - tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji.