II SAB/Wa 86/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Trybunału Konstytucyjnego na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 listopada 2017 r. Fundacja [....] w W. (dalej: skarżący, Fundacja) wystąpiła do Prezes Trybunału Konstytucyjnego o udostepnienie skanów, złożonych Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego, w okresie od 20 grudnia 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, pism sędziów Trybunału Konstytucyjnego, zawierających informacje o okolicznościach mogących powodować wyłączenie ich z udziału w rozpoznawaniu sprawy, w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2072). W dniu 22 listopada 2017 r. skarżący otrzymał w formie elektronicznej odpowiedź, że podstawą prawną realizacji wniosku nie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm.), ale ustawa z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wnioskowane przez Fundację dokumenty stanowią część akt spraw Trybunału Konstytucyjnego, zatem na podstawie art. 74 ust. 4 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału odbywa się poprzez: 1) publikację dokumentów na stronie internetowej Trybunału, będącej stroną Biuletynu Informacji Publicznej; 2) umożliwienie przeglądania akt w siedzibie Trybunału z uwzględnieniem ust. 5; 3) udostępnienie na wniosek kopii, odpisów lub wyciągów z akt, o ile dokumenty te nie zostały opublikowane zgodnie z pkt 1, po wniesieniu opłaty ustalonej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 623). Nadto, zgodnie z art. 74 ust. 3 ww. ustawy z 30 listopada 2016 r., przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie i otrzymywanie odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt przez podmioty niebędące uczestnikami postępowania, jest dopuszczalne po dokonaniu anonimizacji danych osobowych oraz innych danych istotnych ze względu na identyfikację podmiotową. Zaś na podstawie art. 74 ust. 6 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, korzystanie z uprawnień odnośnie przeglądania akt sprawy nie może zakłócać pracy Trybunału. W związku z powyższym, zgodnie ze statutem Biura Trybunału Konstytucyjnego, udostępnianie akt spraw rozpoznawanych przez Trybunał uczestnikom postępowania i innym zainteresowanym należy do zadań Sekretariatu Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący powinien więc złożyć stosowny wniosek do Sekretariatu Trybunału. W dniu 3 stycznia 2018 r. skargę na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego złożyła Fundacja im.[....] , wnosząc o: - zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku Fundacji z 6 listopada 2017 r., - zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zarzuciła ona Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie jakim przepis ten stanowi gwarancję prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez nieuzasadnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy wskutek uznania, że złożony wniosek nie może zostać zrealizowany na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez nieuzasadnione ograniczenie tego prawa na kanwie niniejszej sprawy wskutek uznania, że złożony w sprawie wniosek (dotyczący dostępu do dokumentów) nie może być zrealizowany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, 3) art. 13 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez podmiot zobowiązany, 4) art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej), poprzez błędne przyjęcie przez podmiot zobowiązany, że art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi przepis odmiennie regulujący zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, objętych przedmiotem wniosku z 6 listopada 2017 r., 5) art. 74 ust. 3, 4 i 6 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, w zakresie w jakim przepisy te regulują dostęp do akt spraw rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie w odniesieniu do złożonego wniosku z 6 listopada 2017 r., podczas gdy nie dotyczy on dostępu do akt spraw toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zdaniem skarżącego, art. 74 ust. 4 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, określa w jaki sposób odbywa się dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału. W ocenie Fundacji, przepis ten wskazuje formy dostępu do informacji, ale w żadnej mierze nie wyłącza trybu wnioskowego, uregulowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że odpowiedź na skargę została Fundacji udzielona, a przepisy art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem, w określonym zakresie, wyłączają możliwość udostępnienia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że gdyby ustawodawca nie chciał traktować przepisów art. 74 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem jako lex specialis musiałby to zaznaczyć zastrzeżeniem typu: "z zastrzeżeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. W tym miejscu należy podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej - także tej, której organ faktycznie nie posiada - podmiot zobowiązany do jej udzielenia, w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej, powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie "zwykłym" pismem. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: CBOSA), albo gdy podlegają one udostępnieniu w innym trybie, aniżeli przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, dalej u.d.i.p.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie rozpoznania wniosku Fundacji z dnia 6 listopada 2017 r. o udostępnienie skanów, złożonych Prezesowi Trybunału Konstytucyjnego w okresie od 20 grudnia 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek, pism sędziów Trybunału Konstytucyjnego, zawierających informacje o okolicznościach mogących powodować wyłączenie ich od udziału w rozpoznawaniu sprawy w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2072, dalej ustawa o postępowaniu). Zdaniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, w istocie całość postępowania w sprawie udzielenia informacji znajdujących się w akrach spraw rozpoznawanych przez Trybunał jest regulowana w art. 74 ustawy o postępowaniu. Stąd nie można żądać udostępnienia takiej informacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, jako szczególnym rodzajem sądu orzekającego o zgodności ustaw i innych aktów z Konstytucją RP, zostało szczegółowo uregulowane w ww. ustawie o postępowaniu. Ustawa w rozdziale 3 działu II określa szczegółowe przesłanki oraz tryb wyłączenia sędziego Trybunału. Natomiast w art. 74, znajdującym się w rozdziale 7 działu II, uregulowano dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, prowadzonej przed Trybunałem. Zgodnie z jego brzmieniem dostęp do dokumentów zawartych w aktach sprawy Trybunału odbywa się poprzez: 1) publikację dokumentów na stronie internetowej Trybunału, będącej stroną Biuletynu Informacji Publicznej; 2) umożliwienie przeglądania akt w siedzibie Trybunału z uwzględnieniem ust. 5; 3) udostępnienie na wniosek kopii, odpisów lub wyciągów z akt, o ile dokumenty te nie zostały opublikowane zgodnie z pkt 1, po wniesieniu opłaty ustalonej zgodnie z przepisami ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Artykuł 74 ust. 6 ustawy stanowi zaś, że korzystanie z tych uprawnień nie może zakłócać pracy Trybunału. Przypomnieć należy, że dostęp do akt sprawy z postępowania sądowego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej był wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, które na tle dostępu do akt sprawy karanej wypracowały dwie reguły. Po pierwsze, że "zasady, tryb i formę udostępnienia stronom akt toczącego się postępowania przygotowawczego określają przepisy art. 156 § 5 i 5a i art. 321 Kodeksu postępowania karnego. W toku postępowania przygotowawczego, to jest aż do momentu wniesienia aktu oskarżenia, wgląd do akt wymaga zgody prowadzącego postępowanie. Obrońca i podejrzany mają prawo do przejrzenia akt sprawy przed końcowym zaznajomieniem ich z materiałami postępowania. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z ustawy o dostępie do informacji publicznej" (Wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/11, CBOSA).Nadto podnosi się, że "słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że Kodeks postępowania karnego reguluje odmienne zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego niż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uregulowaniu kodeksowym zauważalna jest przede wszystkim inna sytuacja stron postępowania przygotowawczego, a inna podmiotów takimi stronami niebędącymi. Zatem przyjęcie, że strona postępowania karnego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż inne osoby działające w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP" (wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1399/15, CBOSA). Wskazane w orzeczeniach reguły dotyczą dostępu do akt postępowania karnego, ale wydaje się, że można je z powodzeniem zastosować w innych postępowaniach, bowiem nie ma powodu, aby strona postępowania lub inny podmiot zainteresowany treścią akt toczącej się sprawy omijali zasady dostępu do akt sprawy, w tym np. konieczność ponoszenia kosztów za odpisy żądanej dokumentacji, określone w przepisach procesowych, za pomocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, w przypadku zakończenia postępowania podnosi się, że "w art. 156 § 5 Kpk wyraźnie wskazuje się, że odmienny tryb dostępu dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego. Nie odnosi się on do spraw zakończonych, jak w przedmiotowej sytuacji, umorzeniem. W odniesieniu do takich spraw znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Akta postępowań przygotowawczych spełniają w rozumieniu tej ustawy zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe" (wyrok NSA z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, CBOSA) . Udostępnienie informacji z zakończonego postępowania odbywa się tylko na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Wyjątek dotyczy jedynie sytuacji, gdy część akt z zakończonego postępowania została wyłączona do innego powstępowania. Akta wyłączone nie polegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz na podstawie przepisów procesowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 519/15, LEX nr 1940863). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że ww. art. 74 ustawy o postępowaniu został zamieszczony w tej części ustawy o postępowaniu, która określa tryb postępowania sprawy zawisłej przed Trybunałem. Znajduje się on bowiem w dziale II ww. ustawy, w rozdziale 7 zatytułowanym "Przebieg postępowania przed Trybunałem", w oddziale 4 - "Rozpoznanie sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym". Wykładnia systemowa wskazuje zatem, że przepis art. 74 ustawy o postępowaniu posiada charakter procesowy, ustalający dostęp do dokumentów zebranych w toku postępowania toczącego się przed Trybunałem. Wskazuje na to również treść art. 74 ust. 6 ustawy o postępowaniu określający, że przeglądanie akt nie może zakłócać pracy Trybunału. Tak więc przepis powyższy porządkuje dostęp do akt toczącego się postępowania, ale w żaden sposób nie ustala zasad dostępu do akt zakończonego już postępowania. W tym zakresie obowiązuje już ustawa o dostępie do informacji publicznej, która wyklucza, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dostęp do dokumentów znajdujących się w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej tylko wtedy, gdy przepisy innych ustaw określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznym. Tymczasem art. 74 ustawy o postępowaniu takiego charakteru - w stosunku do dokumentów znajdujących się w aktach zakończonych postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na swoje jedynie procesowe znaczenie - nie ma. Odpowiedź udzielona Fundacji w mailu z dnia 22 listopada 2017 r. jest zatem błędna, ponieważ znajduje się w niej sformułowanie, które wskutek nieprawidłowego zrozumienia treści i znaczenia art. 74 ustawy o postępowaniu wskazuje, że do wszystkich spraw - niezależnie od tego czy zostały już zakończone, czy też nadal się toczą - stosuje się reguły określone ww. przepisie. Tymczasem art. 74 ma zastosowanie jedynie do spraw, które nadal toczą się przed Trybunałem podczas, gdy w stosunku do spraw zakończonych - dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ powinien zatem dokonać selekcji spraw wskazując, w których dostęp reguluje ustawa o postępowaniu, ponieważ się jeszcze nie zakończyły, a w przypadku spraw zakończonych - na postawie ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r. - udostępnić żądane dokumenty lub wydać decyzję odmawiającą ich udostępnienia. Tak więc, ponieważ organ w ramach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedział Fundacji w sposób nieprawidłowy, powołując tylko przepisy ustawy o postępowaniu, pozostawał w bezczynności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, albowiem odpowiedź, jakkolwiek wadliwa, została skarżącemu udzielona niezwłocznie, zaś wada organu tkwiła jedynie w nieprawidłowej ocenie stanu prawnego sprawy. Dlatego mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w zakresie kosztów postępowania – art. 200 tej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.