II SA/Gl 565/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...]. r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. nałożył na inwestora M. K. obowiązek rozbiórki obiektu kontenerowego położonego na działce nr 1 przy ul. [...] w R.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 – dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kontener jest obiektem budowlanym, wolno stojącym, parterowym o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną i posadowiony jest na bloczkach betonowych (posadowienie punktowe) oraz przykryty blachą falistą. W kontenerze znajdują się przedmioty służące do prowadzenia działalności gospodarczej inwestora. Wobec tego uznano, że obiekt pełni funkcję magazynową, a to oznacza, iż konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę organ rozważył możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 ust. 2 p.b., jednak ze względu na sprzeczność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczył dopuszczalność legalizacji obiektu. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt narusza przepisy planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z [...]r., Nr [...], poz. [...]). Obiekt położony jest na terenie oznaczonym w planie symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i jednorodzinnej. W świetle § 5 ust. 2 pkt 4 na terenie, na którym posadowiony jest kontener, zabronione jest posadawianie obiektów magazynowo - składowych. Skoro na działce nie jest dopuszczalna zabudowa magazynowa, organ orzekł o nakazie rozbiórki. Pismem z dnia [...]r. strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji PINB. W odwołaniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 p.b., art. 3 pkt 6 p.b., nałożenie na skarżącego obowiązku niewykonalnego, gdyż niemożliwym jest rozbiórka kontenera morskiego, skoro nie został wzniesiony w procesie budowlanym, a stanowi wytwór procesu produkcyjnego, jako gotowy, jednolity element. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 i 77 k.p.a. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (WINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ podzielił pogląd organu I instancji, że kontener należy zakwalifikować jako budynek magazynowy. Uznał za bezzasadne zarzuty odwołania. Nie zgodził się z twierdzeniem, że o zakwalifikowaniu obiektu, jako obiektu budowlanego przesądza jego wzniesienie z materiałów budowlanych, dodał jednak, że bloczki na których posadowiono kontener oraz blacha falista są wyrobami budowlanymi. Sporny kontener jest trwale związany z gruntem, bowiem posiada konstrukcję umożliwiającą opieranie się warunkom atmosferycznym, a jego przemieszczenie wymaga użycia specjalistycznego sprzętu. Nie można uznać, że orzeczenie oparte jest na Polskich Normach, które, jak słusznie wskazuje odwołanie, nie stanowią źródeł prawa. W tym przypadku Polskie Normy nie pełnią roli źródła prawa, ale pozwalają na doprecyzowanie znaczeniowe pojęć, których brak jest definicjach ustawowych, a rozumienie w języku potocznym może różnić się od rozumienia tych pojęć, jako terminów specjalistycznych w budownictwie. Prawidłowo organ I instancji uznał, że kontener należy zakwalifikować jako obiekt budowlany o funkcji magazynowej. Funkcja ta jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza wdrożenie postępowania legalizacyjnego, to z kolei obligowało organy nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu. Na powyższą decyzję skarżący złożył przez pełnomocnika skargę do sądu administracyjnego. Zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, poprzez niedopełnienie dokładnego wyjaśnienia sprawy, a co za tym idzie naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną, ponowną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ I instancji; 2) art. 3 pkt 1 p.b., poprzez uznanie zaskarżonej decyzji PINB w R. w zakresie zakwalifikowania kontenera morskiego, jako obiektu budowlanego w sytuacji, gdy nie spełnia on przesłanek ustawowych obiektu budowlanego oraz nieodniesienie się przez organ do zarzutów braku ustawowych przesłanek obiektu budowlanego, a także niewyjaśnienie różnych punktów widzenia, prezentowanych zarówno przez orzecznictwo, jak i doktrynie w zakresie pojęcia "trwałego związania z gruntem"; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 p.b., poprzez ponowne przyjęcie, iż posadowienie kontenera wyczerpuje znamiona pojęcia budowy, w szczególności poprzez przystanie na oparcie kontenera na bloczkach, jako wyczerpujące pojęcie trwałego związania z gruntem, a co za tym idzie wskazanie, że kontener powstał w wyniku budowy, a działka 1 jest działką zabudowaną; 4) naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędną wykładnię art. 6 k.p.a., w wyniku czego podtrzymano błędną decyzję organu I instancji, co skutkowało nałożeniem na Skarżącego obowiązku niewykonalnego, tj. rozbiórki kontenera w sytuacji, gdy stanowi on całość, jako rzecz, a nie powstał w wyniku procesu budowlanego; 5) naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez zaaprobowanie orzekania m. in. na podstawie Polskiej Normy PN-ISO 6707-1 oraz PN-B-01012:1981, gdzie normy te nie stanowią przepisów prawa, a co stoi w opozycji do dyspozycji art. 6 k.p.a. Przez wzgląd na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu zarzutów zakwestionowano zakwalifikowanie kontenera jako obiektu budowlanego, ponieważ kontener jest obiektem przenaszalnym. Położenie kontenera na bloczkach nie może stanowić trwałego związania z gruntem, ponieważ kontener na nich leży i nie jest w żaden sposób przymocowany. Gdyby organy obu instancji prawidłowo prowadziły postępowanie, okoliczność ta zostałaby ujawniona i wpłynęłaby na ustalony stan faktyczny i rozstrzygnięcie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie i wobec powtórzenia zarzutów odwołania podtrzymał swoje stanowisko z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie niezgodności inwestycji z przepisami o planowaniu z zagospodarowaniu przestrzennym. Organ oparł się na treści §5 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p., według którego na terenach oznaczonych symbolem MN zabronione jest przeznaczenie i użytkowanie obiektów magazynowo-składowych. Przepis ten należy jednak odczytywać w całości. Mówi on, że zabronione jest przeznaczenie i użytkowanie, których funkcjonowanie może wpłynąć na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych, a w szczególności: - obiekty i urządzenia produkcyjne, warsztaty: kamieniarskie, blacharskie, lakiernicze, stolarnie, dyskoteki, punkty skupu złomu żelaznego i metali kolorowych oraz obiekty magazynowo-składowe i związane z produkcją rolną lub przechowywaniem płodów rolnych; - stacje paliw, stacje i warsztaty obsługi samochodów; - wszelkiego rodzaju obiekty hodowli rolniczej i produkcji ogrodniczej. Podstawą rozstrzygnięcia winno być zatem ustalenie przesłanki wpływu inwestycji "na zakłócenie spokoju lub stanu sanitarnego terenów mieszkaniowych." Obiekty magazynowe mogą mieć różną wielkość, od niewielkich, aż po bardzo duże, które negatywnie wpływają na otoczenie i środowisko. Nie ma żadnych podstaw, by takie obiekty (z jednej strony małe i zwykle nieuciążliwe, a z drugiej bardzo rozbudowane, wpływające znacznie na otoczenie) utożsamiać i traktować w taki sam sposób. Kwestia zakłócenia spokoju lub stanu sanitarnego terenów z kolei winna być rozpatrywana w kontekście ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza, wód i ziemi oraz ponadnormatywnego oddziaływania hałasu, szkodliwego promieniowania i drgań (por. §3 pkt 19 m.p.z.p.). Nie bez znaczenia jest więc, czy działalność gospodarcza faktycznie odbywa się na danym terenie (w spornym obiekcie budowlanym), co może wpływać na zwiększenie oddziaływania na środowisko, czy poza tym terenem (co jest charakterystyczne dla działalności usługowej u klientów). Tych okoliczności nie rozważono, pomijając część przesłanek normatywnych istniejącego zakazu, zadowalając się prostym ustaleniem, że skoro obiekt ma charakter magazynowy, to jego istnienie jest sprzeczne z planem miejscowym. Przechodząc do kolejnych zagadnień wskazać należy, że wg art. 3 pkt 1 i 2 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych; 2) budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; W niniejszej sprawie organy odwołały się do Polskich Norm jedynie posiłkowo, by ustalić znaczenie obiektu magazynowego, a czyniły ustalenia także w oparciu o inne dostępne dane, w tym znaczenie potoczne, słownikowe. W sytuacji braku definicji legalnej, były to zabiegi uprawnione. Wskazać również należy, że obiekt budowlany, wg powyższej definicji, ma być "wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych", ale nie jest wskazane, że ma być "wzniesiony wyłącznie z użyciem wyrobów budowlanych." Nadto, ustawodawca mógł zezwolić jedynie na legalną budowę, odpowiadającą wymogom ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1570 ze zm.), o czym świadczy powyższa definicja obiektu budowlanego oraz art. 10 p.b. Jeśli w praktyce naruszono by te wymagania, dotyczące obowiązku stosowania wyrobów budowlanych spełniających odpowiednie kryteria (dla zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania), to nie oznacza, że taki obiekt nie byłby obiektem budowalnym (przy spełnieniu dalszych przesłanek). Byłby to obiekt budowalny, tyle że niespełniający wymogów prawnych, co tym bardziej uzasadniałoby ingerencję organów nadzoru budowlanego, np. z powodu zagrożenia inwestycji dla zdrowia lub życia. Prawo budowlane odwołuje się również do pojęcia "obiektów kontenerowych", które są przywoływane przez ustawodawcę w Prawie budowlanym w art. 3 pkt 5, odnoszącym się do tymczasowych obiektów budowlanych. Obiektów kontenerowych nie można więc wykluczać z zakresu stosowania ww. ustawy, aczkolwiek orzecznictwo zwraca uwagę, że jeśli taki obiekt kontenerowy posadowiony został na bloczkach betonowych ułożonych bezpośrednio na gruncie, nie ma jakiegokolwiek umocowania i zakotwienia w postaci fundamentu, to wyłącza możliwość uznania, że jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 p.b. (wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 1324/16). Niewątpliwie ustalenia w tym kierunku muszą być poczynione. Z protokołu oględzin z [...] r. wynika punktowe posadowienie kontenera na bloczkach betonowych, aczkolwiek protokół jest w tym zakresie dość nieprecyzyjny, by można było ustalić ewentualną "trwałość związania z gruntem". Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania i dodatkowo art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu, w tym miejscowemu. Należy również dokładnie ustalić przesłankę "trwałości związania z gruntem" i dokonać prawidłowej kwalifikacji obiektu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.