I OSK 184/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1188/18 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 września 2018 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. Ł. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] 2017 r. ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz skarżącego z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie B., obręb K., ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...] na odcinku węzeł "[...]"), oraz powiększającej odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku J. Ł., reprezentowany przez adwokata, podniósł zarzut naruszenia art. 152 ust. 2 i 3 w zw. z art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej: u.g.n.) oraz "§ 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr z 165, poz. 985)" zastosowanych celem sporządzenia operatu szacunkowego, będącego podstawą do wydania decyzji o wysokości odszkodowania. Wskazując na powyższe wniósł o "uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości" i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W piśmie z 7 grudnia 2018 r. skarżący oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie podkreślić trzeba, że w myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zagadnieniem słusznego odszkodowania wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Zauważył jednakże, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Mogą zatem istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106). W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie, a co za tym idzie konieczność ustalenia odszkodowania, nastąpiło z uwagi na zaspokojenie dobra ogółu w postaci budowy dróg publicznych. Przywołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 152 u.g.n. ustala sposoby podejścia do wyceny nieruchomości. W ust. 2 przepis ten ustala, że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Natomiast w ust. 3 przyjęto, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości. W świetle art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny napotkał trudności w ustaleniu treści formułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia “§ 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr z 165, poz. 985)", bowiem przywołane rozporządzenie z 14 lipca 2011 r. nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. Można jedynie domyślać się, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o § 1 pkt 11 tego rozporządzenia zmieniający § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 oraz z 2005 r. Nr 196, poz. 1628), niemniej jednak nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzować zarzuty skargi kasacyjnej. Związanie Sądu kasacyjnego podniesionymi zarzutami czyni oczywiście bezzasadny podniesiony w tej części zarzut naruszenia prawa materialnego. W odniesieniu do pozostałej części podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nie sposób uznać, by doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 ust. 2 i 3, art. 153 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. Zasadnie Sąd uznał za prawidłową zastosowaną przez biegłą procedurę wyceny nieruchomości, która została dokonana przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania cen średnich. Analizie poddano ceny nieruchomości w obszarze województwa zachodniopomorskiego przeznaczonych pod drogi z okresu od 2015 r. do dnia wyceny. W tym miejscu wypada zauważyć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 oraz z 2005 r. Nr 196, poz. 1628) w brzmieniu ustalonym przywołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym z 14 lipca 2011 r., w zdaniu pierwszym stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1346/17 (CBOSA), podkreślił, że w świetle treści § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia przyjąć należy, iż punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Tak rozumiany przepis aktu wykonawczego umożliwia realizację ustawowego obowiązku dokonania wyceny nieruchomości wywłaszczonych na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania czyniąc przepisy te spójnymi, pozwalając jednocześnie na dostosowanie podejścia do zaistniałych w konkretnej sprawie warunków. Z tego względu stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.