I OSK 4158/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 990/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym postanowieniem z 21 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 990/18 odrzucił skargę E. Sp. z o.o. w K. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji z [...] lipca 2018 r., uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r. i orzekającej o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego przysługującego do nieruchomości wymienionych w tej decyzji oraz o zobowiązaniu do wypłaty ustalonego odszkodowania Burmistrza Miasta [...] w terminie 14 dni od wydania ww. decyzji. Skarżąca pismem z 3 września 2018 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ bezpodstawnie zastosował art. 9 w zw. z art. 132 ust. 1a w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pomimo, że decyzja Wojewody z [...] lipca 2018 r. jest odrębną decyzją o odszkodowaniu wydaną w oparciu art. 132 ust. 1a w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy. Przepis art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza kategoryczny obowiązek wypłaty odszkodowania należnego na podstawie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w terminie 14 dni od dnia, w którym orzeczenie to stało się ostateczne, zatem obowiązek wstrzymania wykonania decyzji w tym wypadku jest wyłączony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podniósł, że jest ona nieuprawniona. Zaskarżone postanowienie nie jest bowiem postanowieniem, na które przysługuje zażalenie ani nie kończy postępowania w sprawie, jak również nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem, odrzucił powyższą skargę. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Następnie stwierdził, że postanowienie które zostało zakwestionowane w skardze nie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, bowiem zostało wydane na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który taką możliwość wyłącza. Postanowienie wydane na podstawie ww. przepisu, nie kończy postępowania w sprawie, ani nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Tym samym postanowienie takie nie może stanowić samodzielnej podstawy kontroli legalności działalności administracji publicznej prowadzonej przez sądy administracyjne. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: - art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji, przez błędną wykładnię przepisów prowadzących do ich niewłaściwego zastosowania, a w konsekwencji pozbawienie skarżącej przysługującego jej na mocy ww. przepisów Konstytucji prawa do Sądu w sytuacji, w której niniejsza sprawa dotyczy sfery praw i obowiązków skarżącej, tj. przysługującego na mocy ustawy prawo o gospodarce nieruchomościami prawa do otrzymania odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego przysługującego do nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miejskiej [...] w związku z decyzją podziałową Burmistrza Miasta [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z [...] grudnia 2009 r., nr [...] oraz decyzją podziałową Burmistrza Miasta [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z [...] grudnia 2009 r., nr [...]; - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 9 w zw. z art. 132 ust. 1a w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do odrzucenia skargi na ostateczne postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym ww. postanowienie, wydane na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako postanowienie na które nie służy zażalenie, winno zostać poddane kontroli sądu administracyjnego ze względu na przynależność do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że przyjmując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, uznać należałoby, iż została ona de facto pozbawiona jakiejkolwiek możliwości weryfikacji postanowienia Wojewody [...], wydanego w sposób oczywiście sprzeczny w powołaną w nim podstawą prawną, co w konsekwencji doprowadziłoby do złamania konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu. Brak jest bowiem możliwości wyeliminowania takiego wadliwego postanowienia z obrotu prawnego, w jakimkolwiek innym trybie administracyjnym, czy też sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183. Oznacza to, że jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania - zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnienia wymaga, że dla wyznaczenia granic drogi postępowania sądowoadministracyjnego podstawą jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (por. postanowienie NSA z 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1889/12). Konstytucyjne wyznaczenie granic drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyprowadza się z art. 2 Konstytucji, który stanowi, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Jedną z wartości wyprowadzanych z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego jest prawo do sądu, które następnie kształtuje art. 45 ust. 1 Konstytucji: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" oraz w art. 77 ust. 1: "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw". Zwrócić należy uwagę, że w art. 184 Konstytucji RP wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucja RP nie wprowadza bezpośredniej regulacji właściwości sądów administracyjnych, odsyłając do zakresu określonego w ustawie. Granice wyznaczenia prawa do procesu przed sądem administracyjnym reguluje ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem warunkiem dopuszczalności skargi jest to, aby sprawa podlegała właściwości sądu administracyjnego, a więc mieściła się w ustawowym katalogu spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych, określonym w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. O właściwości sądu administracyjnego przesądzają przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne obowiązujące w dniu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie natomiast z art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Powyższy przepis wprost wyłącza możliwość złożenia zażalenia na postanowienie wydane na jego podstawie. Jednocześnie z treści ww. przepisu bezspornie wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji na jego podstawie nie jest uzależnione od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych przesłanek oprócz zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Tym samym w przypadku wniesienia skargi na decyzje, o których mowa w ww. przepisie, organ nie ma wyboru i zobowiązany jest do jej wstrzymania. Jest to niejako automatyczny skutek złożenia skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji wydane postanowienie, na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznać należy jako wydane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] nie jest postanowieniem ani innym aktem, na które przysługuje zażalenie, nie kończy postępowania w sprawie, jak również nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty. Tym samym nie może ono stanowić samodzielnej podstawy kontroli legalności działalności administracji publicznej prowadzonej przez sądy administracyjne. Wobec tego uznać należy, że w zaskarżonym postanowieniu odrzucającym skargę nie doszło do naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji, jak i art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 9 w zw. z art. 132 ust. 1a w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To zaś oznacza, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi odpowiada przepisom prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.