I OSK 1810/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 687/18 w sprawie ze skargi G. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów dozoru pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Ż. z dnia [...] marca 2018r.znak [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz G. SA z siedzibą w W. kwotę 2527( dwa tysiące pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 stycznia 2019 r. oddalił skargę G. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.z dnia 7 czerwca 2018 r. nr SKO VIII 422/2094/57/18 w przedmiocie kosztów dozoru pojazdu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Starosta Z., działając m.in. na podstawie art. 130a ust. 10h i 10j ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017, poz. 1260.) nałożył na G. S.A. w W. oraz kierującego pojazdem L. W. obowiązek zapłaty kwoty w wysokości: 53.267,88 zł z tytułu usunięcia z drogi i przechowania samochodu marki P. o nr rej. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy pojazd 9 sierpnia 2009 r. został zatrzymany przez Policję, która wydała dyspozycję jego usunięcia w trybie określonym w art. 130a ust. 2 pkt. 1a ustawy prawo o ruchu drogowym. Pojazd został następnie umieszczony na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. W toku dalszych czynności ustalono, że właścicielem pojazdu był G. S.A. w W., a kierującym pojazdem był L. W. Komisariat Policji w L. pismem z dnia 15 listopada 2012 r. powiadomił G. (nazywany dalej skarżącym) oraz L. W. o usunięciu pojazdu z drogi na parking strzeżony oraz warunkach jego odbioru wraz z pouczeniem o skutkach jego nieodebrania. Powiadomienie wysłane do skarżącego zostało odebrane o czym świadczy pismo zwrotne z dnia 24 stycznia .2013 r., natomiast zawiadomienie wysłane do L. W. zostało odebrane przez właściciela osobiście w dniu 7 kwietnia 2014 r. Pojazd jednakże nie został odebrany. Starosta Z. po zgromadzeniu stosownej dokumentacji wystąpił z wnioskiem do Sądu Rejonowego w Z. o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Powiatu Z. Nastąpiło to postanowieniem SR w Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. sygn. [...]. Następnie dokonano demontażu pojazdu. W dalszej kolejności organ dokonał obliczenia wysokości kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem i zniszczeniem pojazdu. Jako datę początkową ustalił dzień 4 września 2010 r., w związku ze zmianą przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wyliczył jednocześnie, że od wyżej wskazanej daty do uprawomocnienia się postanowienia o przepadku pojazdu upłynęło 1576 dni. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący zarzucając, że Komisariat Policji w L. nie wykonał obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Wysłanie zawiadomienia po ponad 3 latach i 3 miesiącach od usunięcia pojazdu nie jest działaniem niezwłocznym. Zakwestionował również powiadomienie go o zatrzymaniu pojazdu. Zawiadomienie zostało wysłane na błędny adres. G. S.A. w W. nie miał nigdy siedziby w G. S.A., H., [...] J. Wskazał wreszcie, że pojazd stanowił zabezpieczenie kredytu udzielonego L. W., który zgodnie z równolegle zawartą umową przewłaszczenia był użytkownikiem pojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uznało, że zarówno ustalenia Starosty Z, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. W szczególności podniosło, iż organy administracji nie mogą odpowiadać za sposób i czas dokonywania doręczeń przez organy Policji. W rozstrzyganej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokość należnej opłaty, nałożył ją również na właściwe podmioty. G. S.A. w W. złożył skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że pojazd będący przedmiotem postępowania został usunięty z drogi publicznej na podstawie przesłanki przewidzianej w art. 130a ust. 2 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.). Następnie został skierowany na parking dozorowany, gdzie był przechowywany aż do jego fizycznej likwidacji w 2014 r. Okoliczności te nie są sporne. Właścicielem pojazdu był G. S.A. w W. (co wynika z dowodu rejestracyjnego i ewidencji pojazdów) zaś kierującym pojazdem był L. W. Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że G. S.A. w W. jest następcą prawnym podmiotu znajdującego się na dowodzie rejestracyjnym pojazdu oraz w ewidencji pojazdów. Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że w sprawie zaistniały przesłanki usunięcia pojazdu. Okoliczności te zostały potwierdzone postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 2014 r. (sygn. [...]), w którym sąd powszechny orzekł o przepadku pojazdu na rzecz Powiatu Z. Sąd I instancji uznał, że ustalenie kosztów usunięcia, przechowania, oszacowania i likwidacji pojazdu nastąpiło zgodnie z art. 130a ust. 10 h,i ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu I instancji, nie można również zarzucić, że organy nieprawidłowo ustaliły zobowiązanych do poniesienia kosztów. Solidarnie ponieść je mają właściciel pojazdu i osoba władająca nim w chwili zatrzymania. Zarzuty skargi przede wszystkim dotyczą zwłoki z jaką Policja powiadomiła skarżącego o zatrzymaniu pojazdu. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że ani organ ani jednostka samorządowa nie mogą ponosić skutków zaniedbań popełnionych przez inne podmioty. Organ administracji publicznej nie może oceniać, a tym bardziej wywodzić skutków prawnych z działań Policji. Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym powiadomienie dokonane przez Policję było skuteczne niezależnie od tego, czy powiadomiono oddział B., czy jego główną siedzibę. Świadczy o tym pismo zwrotne skarżącego z dnia 24 stycznia .2013 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G. S.A. W W. wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w stosunku do G. S.A. w W., ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów obowiązującego w dacie usunięcia pojazdu, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że właściwy podmiot powiadomił właściciela pojazdu oraz przyjęcie, że skarżący został niezwłocznie poinformowany o usunięciu pojazdu, wbrew treści przepisu, który stanowi, że podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu powiadamia o tym niezwłocznie, m. in. właściciela pojazdu, podczas gdy zawiadomienie z dnia 15 listopada 2012 r. zostało przesłane na adres G. S.A. ul. H. Oddział w J. (tj. na błędny adres) oraz po 1194 dniach od usunięcia pojazdu, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 130a ust 10i ustawy prawo ruchu drogowym, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązek pokrycia kosztów określonych w art. 130a ust 10h ustawy prawo o ruchu drogowym, obciąża solidarnie współwłaścicieli, podczas gdy art. 130a ust 10i dotyczy tylko relacji pomiędzy posiadaczem i właścicielem pojazdu, co w ostateczności doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 130a ust. 10i ustawy prawo o ruchu drogowym i obciążenie solidarnie G. S.A. w W. oraz L. W. (współwłaścicieli pojazdu) kosztami określonymi w art. 130a ust. 10h, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 45 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że G. S.A. z siedzibą w W. został prawidłowo powiadomiony w trybie art. 130 a pkt 10, podczas gdy informacja o usunięciu pojazdu została skierowana do nieistniejącego już w tej dacie podmiotu, tj. G.S.A. oraz również pod niewłaściwy adres oddziału w J. Zgodnie z art. 45 K.p.a. jednostkom organizacyjnym pisma doręcza się w ich siedzibie. Tym samym zawiadomienie z dnia 15 listopada 2012 r. przesłane na adres G. S.A. Oddział w J. nie może zostać uznane za skuteczne na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. II. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 , art. 9 , art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów oraz brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu strony, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji za zaniechania i zwłokę w działaniu organów, które nie poinformowały skarżącego o usunięciu pojazdu niezwłocznie i na właściwy adres. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że ma ona częściowo uzasadnione podstawy. Za chybiony należy jednak uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. P.p.s.a. w zw. z art. 130a ust. 10i ustawy prawo o ruchu drogowym, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał na nieuzasadnione przyjęcie, że obowiązek pokrycia kosztów określonych w art. 130a ust. 10h ustawy, obciąża solidarnie współwłaścicieli, podczas gdy art. 130a ust. 10i ustawy dotyczy tylko relacji pomiędzy posiadaczem i właścicielem pojazdu, co w ostateczności doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 130a ust. 10i ustawy. Tak skonstruowany zarzut wskazuje, że w istocie skarżąca kasacyjnie zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 130a ust. 10i ustawy, kwestionuje ustalenia faktyczne co do tego kto był właścicielem pojazdu w dacie jego usunięcia. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że właścicielem pojazdu był G. S.A. w W. (którego następcą prawnym jest skarżąca kasacyjnie) zaś L. W. był jedynie kierującym pojazdem, ma walor ustaleń faktycznych, które nie mogą być skutecznie podważane zarzutem naruszenia prawa materialnego, w szczególności w formie błędnej wykładni. Temu bowiem służą zarzuty procesowe, których w odniesieniu do tej kwestii, nie podniesiono. Brak zarzutów kasacyjnych kwestionujących powyższe ustalenie na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, nie pozwala kwestii tej ocenić w toku niniejszego postępowania. W tej sytuacji zastosowanie art. 130a ust. 10i ustawy, przewidujące solidarne obciążenie kosztami usunięcia pojazdu właściciela i władającego pojazdem, należało uznać za prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 130a ust. 10h ustawy, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Również zgodnie z art. 130a ust. 2a ustawy, wysokość kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku ustania przyczyn usunięcia pojazdu pokrywa właściciel. Obydwa wskazane przepisy odsyłają jednak do art. 130a ust. 10i w myśl którego: jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia kosztów. Ponieważ nie podważono ustalenia, iż skarżąca kasacyjnie była jedynym właścicielem pojazdu, który znajdował się we władaniu L. W., w sprawie znajdował zastosowanie art. 130a ust 10i ustawy i podniesiony w tym względzie zarzut należało uznać za nieuzasadniony. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 45 K.p.a. stwierdzić należy, że choć jest on częściowo uzasadniony nie mógł stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 45 K.p.a. jednostkom organizacyjnym, a w tej grupie mieszczą się także osoby prawne, do których należy skarżąca kasacyjnie, pisma doręcza się w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Zatem pismo skierowane do spółki akcyjnej powinno być doręczone na adres siedziby spółki. Nie ulega wątpliwości, że skierowanie przesyłki zawierającej zawiadomienie o usunięciu pojazdu, na adres jej oddziału, a nie siedziby, nie jest zgodne z wymogami art. 45 K.p.a. Niemniej, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest to wada uzasadniająca stwierdzenie, że właściciel pojazdu nie został powiadomiony o jego usunięciu. Analiza akt administracyjnych nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że skarżąca kasacyjnie Spółka zaznajomiła się z treścią zawiadomienia z dnia 15 listopada 2012 r., czego potwierdzeniem są pisma składane w toku postępowania (m.in. pismo z dnia 24 stycznia 2013 r.). Przesłanie zawiadomienia na adres oddziału skarżącej, nawet przy uwzględnieniu, że w określeniu adresata wskazano poprzednika prawnego strony, tj. "G. S.A.", aczkolwiek stanowiło naruszenie art. 45 K.p.a., to jednak nie miało zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji gdy, jak wiadomo, przesyłka została następnie przekazana właściwemu adresatowi. Za uchyleniem zaskarżonego wyroku, jak i wydanych w sprawie decyzji, przemawia natomiast zasadność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym przede wszystkim dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2007 r. Nr 191, poz. 1377) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązane z art. 7 i art. 8 K.p.a., które wskazują na zwłokę z jaką Policja powiadomiła skarżącą kasacyjnie o usunięciu pojazdu. Jak słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem MSWiA w sprawie usuwania pojazdów, w przypadku usunięcia pojazdu w trybie określonym w art. 130a ust. 1-3 ustawy Prawo o ruchu drogowym podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu, winien powiadomić o tym niezwłocznie właściciela pojazdu (§ 5 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia). Z akt sprawy wynika, że stosowne powiadomienie skarżącej kasacyjnie zostało dokonane pismem z dnia 15 listopada 2012 r., a więc przeszło 3 lata po usunięciu pojazdu z drogi. Nie sposób więc przyjąć, że obowiązek przewidziany § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, został zrealizowany "niezwłocznie". Okoliczność ta bez wątpienia mogła rzutować na wysokość przedmiotowych kosztów, podobnie zresztą jak będąca jej następstwem opieszałość organu w zakresie wystąpienia z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, która generowała dalsze koszty. Nie można w tym przypadku pominąć, że w związku ze zmianą przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, datą początkową przechowywania pojazdu wiążącą się z obowiązkiem poniesienia jego kosztów przez skarżącą kasacyjnie, był dzień 4 września 2010 r., czyli blisko 2 lata przed zawiadomieniem właściciela o usunięciu pojazdu, zaś przepadek pojazdu orzeczono dopiero 9 grudnia 2014 r. Nie sposób w tym przypadku podzielić stanowiska prezentowanego zarówno przez Sąd I instancji, jak i organ administracji, że ani organ ani jednostka samorządowa nie mogą ponosić skutków zaniedbań popełnionych przez inne podmioty. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której ujemne konsekwencje takich zaniechań będzie ponosił obywatel (w tym przypadku skarżąca kasacyjnie Spółka). Stosując art. 130a ust. 10h i 10i, organ nie jest zwolniony z przestrzegania ogólnych przepisów procedury administracyjnej. Dotyczy to w szczególności zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ograniczenie się do twierdzeń o braku odpowiedzialności organów i jednostki samorządowej za opieszałość Policji w realizacji obowiązku niezwłocznego powiadomienia właściciela o usunięciu pojazdu, narusza wskazane powyżej ogólne zasady K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu było rozważenie i uwzględnienie wskazanych uchybień na wysokość wygenerowanych kosztów, którymi następnie obciążono skarżącą Spółkę. Tym bardziej, że w analizowanym przypadku doszło do obciążenia skarżącej kasacyjnie kosztami znacznie wyższymi, niż miałoby to miejsce w przypadku właściwej realizacji przez Policję obowiązku przewidzianego § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Procedujące w tej sprawie organy, a za nimi Sąd I instancji w ogóle nie rozważały tej kwestii w kontekście zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, automatycznie przerzucając na stronę postępowania, wszelkie leżące po stronie szeroko rozumianej władzy publicznej, nieprawidłowości w tym zakresie. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, zaś uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Winny także przyjmując istnienie solidarnej odpowiedzialności orzec o jej ponoszeniu w treści zawartego w decyzji rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.