III OSK 807/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 934/17 w sprawie ze skargi B.G. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 1 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 934/17 odrzucił skargę B.G. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącej złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia oraz pismo organu z dnia 17 lipca 2017 r. nie stanowią nie tylko decyzji administracyjnej, ale nie stanowią też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302, dalej "P.p.s.a."). Następnie WSA w Gliwicach podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2826/17, że propozycja nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "p.w.Kas"), nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 -3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2. art. 169 ust. 4 i 6 p.w.KAS poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie, że propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej; 3. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do tego, że sądy sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem; 4. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, z ukierunkowaniem na to, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia swojej sprawy, a poprzez odrzucenie skargi, skarga ta nie została rozpatrzona; 5. art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uprzednie uznanie, że propozycja kontynuowania służby nie stanowi decyzji administracyjnej, a w dalszej konsekwencji, że nie może ona podlegać kontroli sądowoadministracyjnej; 6. art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie brak jest kognicji sądu administracyjnego; 7. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewydanie rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy Sąd nie był związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołana podstawą prawną; 8. art. 5 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej; 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza, że skarga na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna; 10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz poprzez brak dostrzeżenia naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a., art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 w zw. z art. 103 § 3 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że przedstawiona skarżącej kasacyjnie propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, jak również nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Propozycja zatrudnienia stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 p.w.KAS). O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Tym samym skoro propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to Sąd prawidłowo uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i skargę odrzucił. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne i nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 postanowienia. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).