II SAB/Kr 79/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Irla SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w W. na bezczynność Dyrektora Szpitala Specjalistycznego [...] Sp. z o.o. w K. w przedmiocie informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szpitala Specjalistycznego [...] Sp. z o.o. w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku Fundacji [...] w W. z dnia 24 czerwca 2016 roku ponowionego w dniu 1 grudnia 2016 roku; II. stwierdza, że Dyrektor Szpitala Specjalistycznego [...] Sp. z o.o. w K. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Szpitala Specjalistycznego [...] Sp. z o.o. w K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej, Fundacja [...] z siedzibą w W. wniosła skargę na bezczynność Szpitala Specjalistycznego [...] w K. sp. z o.o. w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 24 czerwca 2016 roku dotyczącego w szczegolności: 1) Liczby świadczeń określonych w art. 4a ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz. U. 1993 r. Nr 17, poz. 78), wykonanych na terenie szpitala, z wyszczególnieniem dla każdego roku, począwszy od rozpoczęci ich wykonywania włącznie, skończywszy na roku 2016, z podziałem na określone w ustawie przesłanki tj. art. 4a ust. l pkt l, 2, 3 bądź 4 (obowiązujący w 1997 r., utracił moc obowiązująca – obwieszczeni Prezesa TK, Dz. U, z 1997 r. Nr 157, poz. 1040). 2) Sprawozdanych do Narodowego Funduszu Zdrowia procedur, z wyszczególnieniem ilościowych zastosowania poszczególnych procedur, rozpoznań współistniejących i z podziałem na lata, począwszy od roku rozpoczęcia ich wykonywania włącznie, skończywszy na roku 2016. W czasie przed rozpoczęciem funkcjonowania NFZ - wyszczególnienie w identyczny bądź podobny, stosowany w tym okresie sposób. Strona skarżąca na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. wniosła o zobowiązanie podmiotu do udostępnienia informacji w żądanym zakresie w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenia, oraz stwierdzenie, że bezczynność podmiotu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podano, że wobec braku odpowiedzi od organu złożony został ponownie wniosek o tej samej treści w dniu 1 grudnia 2016 roku. Informacje, których udzielenia żądano stanowią ogólne, niezindywidualizowane dane na temat liczby i charakteru zabiegów medycznych finansowanych ze środków publicznych i w ramach wykonywania zadań publicznych. Tym samym należy uznać je za informację publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sam Organ należy w tej sytuacji do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomimo upływu 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także maksymalnego, 2-rniesięcznego terminu, o którym mowa w art. 13 ust 2 ustawy. Organ nie udzielił wnioskowanej informacji. Nie przekazano również powiadomienia o opóźnieniu czy decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Szpital podał, iż czyniąc zadość żądaniu przekazał informację na adres Fundacji podany we wniosku, pismo to pomimo awizacji nie zostało odebrane. Czas oczekiwania na wydanie informacji publicznej związany był z olbrzymim zakresem żądanej informacji obejmującym okres od 2010 r. Oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia. Konieczne jest bowiem wzięcie pod uwagę również występujących w sprawie przyczyn "usprawiedliwiających" bezczynność organu. Długotrwały czas przygotowywania informacji nie był zamierzony i nie miał na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Spółka nie prowadzi w tym zakresie statystyk, a także nie raportuje NFZ tak szczegółowych danych, zebranie informacji wymagało przeglądnięcia indywidualnej dokumentacji medycznej wszystkich pacjentek w podanym okresie i zebrania informacji znajdujących się w dokumentacji. Wniosek skarżącego nie był typowy, bowiem jego zakres wykraczał poza zwykłą wymianę informacji. Jednocześnie organ niezwłocznie podjął czynności związane z załatwieniem wniosku, w szczególności dokonał przygotowania i opracowania żądanych danych. Wniesiono o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Pojęcie informacji publicznej zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności wymienionych w jej art. 6. Stwierdzić zatem można, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty nie będące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 roku, sygn. akt II SA/Wa 4059/02. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że informacje statystyczne odnoszące się do przedmiotu działalności podmiotu leczniczego i trybu wykonywania przez niego zadań w ramach prowadzonej działalności, z uwzględnieniem poszczególnych rodzajów świadczeń i zabiegów przeprowadzanych w podmiocie leczniczym, mają walor informacji publicznej. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez Szpital. Podmiot ten wskazywał jednak, iż informacji publicznej wbrew zarzutom skargi udzielił. Kontrolowane przez Sąd akta sprawy, w szczególności przekazana przez strony korespondencja, wskazują iż Szpital przesłał informację publiczną na błędny adres, ponieważ skierował ją nie na adres korespondencyjny wnioskodawcy, podany we wniosku: "Centrum Prawne Fundacja [...] ul. [...] [...]", lecz adres siedziby: "[...] [...]". Powyższe spowodowało, iż nie udzielił żądanej informacji, ponieważ stowarzyszenie nie otrzymało jej pod żądanym adresem – korespondencji powróciła jako nieodebrana. Jak wyżej wskazano bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Szpital powinien, w ocenie Sądu, albo udostępnić informację publiczną albo odmówić jej udostępnienia w formie decyzji, bądź poinformować, że informacja nie znajduje się w zasobach obowiązanego. Stosownie do art. 13 ust 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej samo udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Wobec nie uczynienia zadość temu obowiązkowi w pkt I i II sentencji wyroku Sąd uznając, iż Szpital dopuścił się bezczynności zobowiązał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności. W zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) zdaniem Sądu, Szpital działał z rażącym naruszeniem prawa ponieważ nie podjął skutecznego doręczenia wobec wnioskodawcy przez okres ponad 2 lat od jego wniosku. O powyższym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, o którą wnioskowała w skardze, ani do wymierzenia z urzędu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że skoro powodem nie udzielenia informacji było jedynie błędne zaadresowanie pisma do stowarzyszenia, nie było złej woli Szpitala w zadośćuczynieniu udzielenia informacji, nadto Szpital podjął szereg wymagających pewnego wysiłku czynności celem uczynienia zadość wnioskowi, to przesłanki zastosowania tego przepisu nie zachodzą. Podjęta przez organ aktywność po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazuje na brak po stronie organu złej woli, a powodem naruszenia prawa były błędy i niedopatrzenia w zakresie adresu korespondencyjnego wnioskodawcy. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt IV sentencji.