II SAB/Ol 60/18

Dnia 2 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 roku sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia z dnia 7 lutego 2018 roku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej W. B. kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że W. B., powołując się na art. 3 § 2 pkt 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pismem z dnia 14 czerwca 2018 r. wywiodła skargę na bezczynność Wójta Gminy O. polegającą na: niewydaniu postanowienia o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści postanowienia z dnia "[...]" o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych, nieudzielenie należytych i wyczerpujących informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej, będących przedmiotem postępowania dotyczącego kwestii oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie 25 budynków mieszkalnych na działkach ewidencyjnych o nr "[...]" w M., gm. O., nie zapewnieniu skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a mianowicie na etapie uzyskiwania opinii RDOŚ i inspektora sanitarnego, bezpodstawnej odmowie wystąpienia do stron z zapytaniem, czy wyrażają chęć uczestniczenia w postępowaniu mediacyjnym. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści postanowienia z dnia "[...]" (pkt 1) oraz do dokonania czynności określonych w pkt 2 - 4 skargi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wójt Gminy O. prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 25 budynków mieszkalnych na działkach ewidencyjnych o nr "[...]" w M., gm. O. Strona skarżąca wskazała, że w toku tego postępowania, jako jego strona, podejmuje próby uzyskania od Wójta Gminy O. prawa czynnego udziału na poziomie zagwarantowanym przepisami procedury administracyjnej. Strona wyjaśniła również, że złożyła do SKO ponaglenie, które jednak nie zostało uwzględnione (postanowienie SKO "[...]"). Skarżąca podniosła również, że w oparciu o art. art. 113 § 2 i art. 126 kpa wystąpiła do Wójta Gminy O. o wydanie postanowienia o wyjaśnieniu wątpliwości dotyczących treści postanowienia z dnia "[...]" o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych. Do tej pory organ nie wypowiedział się w zastrzeżonej prawem formie o jej żądaniu. Kwestia ta zaś ma w ocenie strony skarżącej istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy zakresu postępowania dowodowego, jakie powinno być w jej toku przeprowadzone. Strona skarżąca wskazała także, że przez całe postępowanie usiłuje uzyskać od organu pierwszej instancji informacje o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podkreśliła, że wyraziła organowi swoje obawy związane z konfliktami społecznymi, jakie spowoduje usytuowanie osiedla mieszkaniowego bezpośrednio przy funkcjonujących fermach drobiu. Podniosła, że oczekuje od organu jasnej odpowiedzi na pytanie, czy realizacja przedsięwzięcia spowoduje powstanie terenu chronionego akustycznie i czy wpłynie to na prowadzoną przeze nią fermę. Zaznaczyła, że oczekuje informacji, czy organ bierze pod uwagę oddziaływania odorowe, jakie niewątpliwie będą wpływać na warunki życia mieszkańców planowanego osiedla i czy przyszli mieszkańcy osiedla będą mogli od niej domagać się ograniczenia odorów. Dalej strona wskazała, że pomimo sygnalizacji z jej strony, Wójt Gminy O. nie podjął jakichkolwiek kroków aby zapewnić jej czynny udział w każdym stadium postępowania, a mianowicie na etapie uzyskiwania opinii RDOŚ i inspektora sanitarnego. Opinii tych do tej pory nie otrzymała. Nie miała możliwości zapoznania się z ich treścią, a zatem w jej ocenie w sposób ewidentny ograniczane są jej gwarancje procesowe. Strona podniosła ponadto, że w toku postępowania złożyła również wniosek .o mediację, jednak organ I instancji odmówił jej przeprowadzenia. Uważa, że działanie takie jest bezprawne. Z treści art. 96b § 1 kpa wynika bowiem, że inicjatorem mediacji może być również strona postępowania. Brak jest zatem podstawy prawnej do tego, aby organ administracji publicznej odmawiał, w jakiejkolwiek formie, przeprowadzenia mediacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej : odrzucenie w całości, ewentualnie o odrzucenie w zakresie punktu 2-4 i oddalenie w zakresie punktu 1, ewentualnie o oddalenie w całości. Organ podniósł, że wniosek o odrzucenie skargi w całości uzasadniony jest brakiem formalnym, jakim jest niewniesienie ponaglenia, które jest wymagane, aby móc wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W niniejszej sprawie ponaglenie takie nie zostało przez skarżącą wniesione. Skarżąca co prawda wniosła w dniu 21 marca 2018r. ponaglenie, ale było ono skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Aby móc skutecznie wnieść skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego należy spełnić warunek formalny i wnieść ponaglenie do organu, który w ocenie zainteresowanego pozostaje w bezczynności. Wniosek o odrzucenie w części pkt 2-4 skargi organ uzasadnił niedopuszczalnością złożenia skargi, a oddalenie w części dotyczącej pkt 1, tym, że bezczynność nie miała miejsca. Podkreślono, że art. 3 § 2 pkt 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na który powołuje się skarżąca dotyczy aktów lub czynności, na podstawie których strona otrzymuje prawo lub zostaje na nią nałożony obowiązek. Żadna zaś ze wskazanych przez skarżącą w pkt 2-4 skargi czynności tego warunku nie spełnia, dlatego w tym zakresie skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.W zakresie pkt 1 wskazanego w skardze nie miała miejsca bezczynność organu, zatem w tym punkcie skarga podlega oddaleniu. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że w niniejszej sprawie organ podjął działania i wydał rozstrzygnięcia w odpowiedzi na wszystkie skierowane przez skarżącą żądania. Jako wniosek ewentualny w przypadku nie podzielenia stanowiska, co do niedopuszczalności wniesienia skargi w zakresie pkt 2-4 organ wniósł o oddalenie skargi w całości, ze względu na brak stanu bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 j.t., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej odrzucenie w zakresie punktu 2-4, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Organ uzasadnił wniosek o odrzucenie skargi w całości brakiem wniesienia ponaglenia na bezczynność organu. Ponadto według organu skarżone czynności wskazane w pkt 2-4 skargi nie mają charakteru aktów czy czynności z zakresu administracji publicznej, dających stronie postępowania prawo lub nakładających na nią obowiązek, a tylko takie czynności mogą być przedmiotem skargi na bezczynność organu, co powinno skutkować odrzuceniem skargi w tym zakresie. Niewątpliwie na gruncie niniejszej sprawy strona skarżąca złożyła do SKO ponaglenie, które nie zostało uwzględnione (postanowienie SKO "[...]"). Bezzasadny jest zatem wniosek o odrzucenie skargi w całości. W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały więc formalne przesłanki do wniesienia skargi, nie może to jednak być równoznaczne z merytorycznym podzieleniem w całości argumentów zawartych w skardze. Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Analiza prowadzonego przez organ postępowania oraz wymienionej korespondencji pomiędzy skarżącą a organem prowadzi do wniosku, że skarga na bezczynność Wójta Gminy O. w niniejszym postępowaniu jest zasadna w odniesieniu do jej punktu 1, czyli wniosku skarżącej o wydanie postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia z dnia "[...]". Zwrócić należy uwagę, że w ponagleniu z dnia 21 marca 2018 r. (akta adm., k. – 161) strona skarżąca jednoznacznie wskazała, że w oparciu o art. 113 § 2 i art. 126 k.p.a. wystąpiła też o wydanie postanowienia o wyjaśnieniu wątpliwości dotyczących treści postanowienia z dnia "[...]" o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych. Do tej pory zaś organ nie wypowiedział się w zastrzeżonej prawem formie o jej żądaniu. Nadmienić należy w tym kontekście, że stosownie do wskazanego wyżej przepisu 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie z art. 120 k.p.a. m.in. powyższy przepis stosuje się również do postanowień. Organ pomimo wyraźnego wskazania w ponagleniu dotyczącego złożenia wniosku o wyjaśnienie treści postanowienia z dnia "[...]", nie rozpoznał tego wniosku. Tym samym pozostaje w bezczynności w tym zakresie. Gdyby zaś organ miał wątpliwości co do zakresu wniosku strony to powinien on zwrócić się do niej z prośbą o stosowne wyjaśnienie i ewentualnie potwierdzenie czy zwraca się ona o wydanie postanowienia w trybie 113 § 2 k.p.a. Natomiast w pozostałym zakresie skarga na bezczynność nie jest zasadna. Organ odpowiadał bowiem na każde pismo strony, co znajduje swoje potwierdzenie w bogatej korespondencji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. I tak odnośnie do pkt 2 skargi, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w piśmie z dnia 27 lutego 2018r. skarżąca otrzymała odpowiedź na jej pismo z dnia 14 lutego 2018r., w którym wyraziła swoje obawy w związku z planowaną inwestycją. Organ wyjaśnił, że na obecnym etapie nie można przewidzieć działań jakie w przyszłości mieszkańcy mogą podjąć w stosunku do emisji związanych z prowadzoną przez skarżącą działalności. Strona skarżąca otrzymywała także odpowiedzi na inne pisma kierowane do organu. Co do zaś punktu 3 skargi, skarżąca w piśmie z dnia 27 lutego 2018r. została poinformowana o procedurze przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego w zakresie dostępu do akt sprawy i braku możliwości przesyłania dokumentów sprawy. Nadmienić należy w tym kontekście, że organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie. Wskazać należy, że art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Niemniej jednak zgodnie z art. 73 § 1a Kpa czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. O treści art. 73 § 1a skarżąca została powiadomiona przez organ pismem z dnia 27 lutego 2018 r. (akta adm., k. – 133). Skarżącej przekazano także informacje w jaki sposób może zapoznać się z aktami sprawy. Odnośnie natomiast do wskazanej w pkt 4 skargi bezpodstawnej odmowy wystąpienia do stron z zapytaniem, czy wyrażają chęć uczestniczenia w postępowaniu mediacyjnym, skarżąca została poinformowana pismem z dnia 10 kwietnia 2018 r. o braku podstaw do przeprowadzenia mediacji. Podkreślić należy, że na zaistnienie stanu bezczynności nie ma wpływu stopień precyzyjności odpowiedzi organu na zapytania strony. Sąd tego nie weryfikuje. Istotne jest natomiast to czy organ udziela takich odpowiedzi na wnioski i pisma strony. W niniejszej sprawie zaś, poza niewydaniem postanowienia o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści postanowienia z dnia "[...]", organ odpowiadał na zapytania skarżącej. Ponadto finalnie wydał decyzję z dnia "[...]" o środowiskowych uwarunkowaniach dla rzeczonego przedsięwzięcia, w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornej inwestycji (akta adm., k. – 232). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Wójta Gminy O. do rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia z dnia "[...]". Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności, a jedynie przeoczenia wniosku o wydanie postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości. Z przytoczonych w uzasadnieniu wyroku względów w pozostałym zakresie w pkt III oddalono skargę. O kosztach orzeczono w pkt IV wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie kosztami postępowania był jedynie wpis uiszczony przez skarżącą w kwocie 100 złotych.