II OZ 1068/19

Dnia 5 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. sp. z o.o. oraz Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1207/18 o odrzuceniu skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi R.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez D. sp. z o.o. oraz Z. reprezentowanego przez Dyrektora Z.. W ocenie Sądu, skarga kasacyjna ww. Spółki jest niedopuszczalna, jako wniesiona przez podmiot niemający statusu strony postępowania. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazł bowiem art. 33 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Przepis ten wymaga zaś w odniesieniu do podmiotów, które brały udział w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie przepisów szczególnych (w tej sprawie art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), złożenia przed rozpoczęciem rozprawy wniosku o przystąpienie do postępowania przed sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie ww. Spółka złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania, jednak wniosek ten zarządzeniem Sędziego z dnia 31 października 2018 r. został pozostawiony bez rozpoznania. Jeśli zaś chodzi o skargę kasacyjną Z., Sąd wyjaśnił, że o ile nie budzi wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie Gmina Miejska K., działająca przez Dyrektora Z., posiada status strony (jako inwestor), o tyle nie można przyjąć, aby uprawnienie do występowania ze skargą kasacyjną przysługiwało bezpośrednio Z.. Na marginesie Sąd wyjaśnił, że do skargi kasacyjnej nie zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone przez Dyrektora Z., reprezentującego Z., profesjonalnym pełnomocnikom do sporządzenia przedmiotowej skargi kasacyjnej, jak również pełnomocnictwo udzielone przez D. sp. z o.o. – tym samym profesjonalnym pełnomocnikom do sporządzenia tejże skargi. Jednakże z przyczyn wyżej opisanych wzywanie o nadesłanie wskazanych braków formalnych skargi kasacyjnej przyczyniłoby się jedynie do wydłużenia postępowania sądowoadministracyjnego. Zażalenie na ww. postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej wnieśli D. sp. z o.o. oraz Z.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku zawartemu w zażaleniu nie można uznać, że odrzucenie skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. nastąpiło w wyniku błędnej wykładni art. 33 § 1a p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że z art. 33 § 1 i § 1a p.p.s.a. wynika zasada i wyjątek. Zasadą jest, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony bez konieczności dokonywania jakichkolwiek czynności, w szczególności zgłoszenia się do postępowania (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady ustawodawca wprowadził wyjątek dotyczący spraw szczególnego rodzaju, mianowicie spraw, o jakich mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a., w których udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniony jest od złożenia stosownego wniosku. A zatem zastosowanie art. 33 § 1a p.p.s.a. wyłącza możliwość zastosowania art. 33 § 1 p.p.s.a., ale tylko w odniesieniu do podmiotów, o jakich mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a. Jeśli chodzi o wykładnię art. 33 § 1a p.p.s.a. to z jego treści wynika, że przepis ten nie uzależnia określonej pozycji procesowej konkretnego podmiotu (w tej sprawie D. sp. z o.o.) od tego w jakiej formie faktycznie nastąpiło zawiadomienie danego podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego o aktach lub innych czynnościach organu administracyjnego. O pozycji procesowej strony postępowania administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesądza natomiast określona treść przepisu szczególnego, który przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania. W tej sprawie Sąd I instancji trafnie wskazał, że takim przepisem szczególnym jest art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ zawiadamia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostałe strony (co nie dotyczy wnioskodawcy – inwestora) w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Niewątpliwie zatem art. 11f ust. 3 specustawy drogowej jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a., na co też wskazywał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podnosząc, że wprowadzenie art. 33 § 1a "ma na celu zniesienie obowiązku indywidualnego zawiadamiania przez sąd wszystkich uczestników postępowania, jeżeli w toku postępowania administracyjnego strony były zawiadamiane w trybie obwieszczenia lub publicznego ogłoszenia. Taki tryb publicznego ogłaszania przewidują jako zasadę wszystkie specustawy", w tym drogowa. Ponadto w ww. uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że w postępowaniach prowadzonych w trybie specustaw "liczba uczestników jest znaczna, natomiast czynny udział w postępowaniu sądowym zazwyczaj bierze kilka osób. Obowiązek indywidualnego powiadamiania wszystkich uczestników postępowania nałożony na sąd istotnie wydłuża postępowanie, wymaga dużego nakładu pracy i powoduje duże koszty. Proponuje się zatem, aby sąd powiadamiał tylko tych uczestników, którzy zgłosili wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, nie później niż przed otwarciem rozprawy". Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia okoliczność, że przepis ten w dalszej części zawiera wymóg wysyłania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości; jak i faktyczne dokonana czynność doręczenia D. sp. z o.o. zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Taka bowiem czynność doręczenia zawiadomienia nie wywołuje takiego samego skutku prawnego co zawiadomienie w formie publicznego ogłoszenia. Na te różnice wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygn. akt II OPS 2/16, podnosząc, że "jeżeli się uwzględni, że właściciele i użytkownicy wieczyści znajdują się w sytuacji analogicznej z pozostałymi stronami, albowiem obie grupy podmiotów we własnym zakresie muszą zapoznać się z treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, trudno tym samym dostrzec racje, które nakazywałyby różnicować w stosunku do tych grup bieg terminu do wniesienia odwołania". Między innymi z tego względu w uchwale tej wyrażono zasadę prawną, zgodnie z którą "stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031), doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.)". W tych okolicznościach przyjęcie stanowiska, że doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji wyłącza możliwość zastosowania art. 33 § 1a p.p.s.a. stałoby w sprzeczności z celami tego uregulowania wskazywanymi przez racjonalnego ustawodawcę. Jednocześnie art. 33 § 1a p.p.s.a. nie umożliwia stronie postępowania administracyjnego uzyskania przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednak w sprawach, o jakich mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a., udział strony postępowania administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie następuje z mocy prawa lecz na wniosek. A więc to od woli danego podmiotu zależy czy dany podmiot chce wziąć udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co powinno być poprzedzone, tak jak w tej sprawie określonymi działami, o jakich mowa w art. 54 § 4 p.p.s.a. Aktualnie w sprawach dotyczących decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej aby można było brać udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wystarczy, że dany podmiot był stroną postępowania administracyjnego i nadal przysługuje mu interes prawny mający swoje źródło w prawie własności lub użytkowaniu wieczystym nieruchomości. Jeżeli specustawa drogowa zawiera przepis szczególny, o jakim mowa w art. 33 § 1a p.p.s.a., to udział danego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniony jest od skutecznie złożonego wniosku o przystąpienie do postępowania, który powinien zostać złożony przed rozpoczęciem rozprawy. W innym wypadku dany podmiot naraża się na negatywne skutki procesowe, ponieważ nie może skutecznie podnosić, że prowadzone przed sądem administracyjnym postępowanie bez jego udziału obarczone było wadami procesowymi. Ponadto z przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika aby taki podmiot w przypadku braku spełnienia warunku z art. 33 § 1a p.p.s.a. mógł skutecznie wywieść skargę kasacyjną. W okolicznościach tej sprawy D. sp. z o.o. formalnie nie przystąpiła do postępowania sądowoadministracyjnego pomimo, że była stroną postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 33 § 1 p.p.s.a. z uwagi na zasadę lex specialis derogat legis generali. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że złożony wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu obarczony był brakiem formalnym (brak stosownego pełnomocnictwa), który na wezwanie Sądu nie został uzupełniony w terminie. W konsekwencji pozostawiono ten wniosek bez rozpoznania, zaś przed rozpoczęciem rozprawy ww. Spółka nie złożyła kolejnego wniosku, który spełniałby prawne wymogi warunkujące przystąpienie tego podmiotu do postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie uznał, że skarga kasacyjna ww. Spółki jest niedopuszczalna, jako wniesiona przez podmiot niemający statusu strony postępowania. Taka zaś ocena uprawniała Sąd I instancji do odrzucenia skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. Ponadto wbrew stanowisku zawartemu w zażaleniu, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie można przyjąć, aby uprawnienie do występowania ze skargą kasacyjną przysługiwało bezpośrednio Z.. Podmiot ten pomimo, że jest jednostką budżetową Gminy Miejskiej K. i posiada własny zakres kompetencji wyznaczony Statutem przez Radę Miasta K. (uchwała nr [...]), nie posiada odrębnego interesu prawnego od Gminy Miejskiej K., która jako inwestor jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Takie też stanowisko potwierdza treść Statutu Z., ponieważ w zakresie działalności Z., to Dyrektor reprezentuje Gminę Miejską K. na zewnątrz na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta K. (§ 5 ust. 3). Ponadto zgodnie ze Statutem Dyrektor jest upoważniony do reprezentowania Gminy Miejskiej K. w zakresie działalności Zarządu Dróg Miasta Krakowa przed sądami administracyjnymi (§ 5 ust. 5). Z powyższych upoważnień wynika, że każdorazowo Dyrektor uprawniony jest do reprezentowania Gminy Miejskiej K., właśnie w sytuacji gdy dana sprawa dotyczy działalności Z.. Zaś Gmina Miejska K. jako inwestor ma w niniejszej sprawie możliwości obrony swoich interesów związanych z prawami do nieruchomości. Natomiast w tym zakresie to od wewnątrzorganizacyjnych decyzji Gminy zależy, czy jej interesy przed sądami administracyjnymi będzie reprezentował Dyrektor ww. jednostki budżetowej. W tej zaś sprawie Gmina skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i wniosła skargę kasacyjną. Dlatego brak jest podstaw do uznania aby w tej sprawie Z. był stroną postępowania sądowego na podstawie art. 33 § 1 i art. 33 § 1a p.p.s.a. W sprawie nie wykazano z jakich względów temu podmiotowi miałoby przysługiwać odrębne od Gminy Miejskiej K. uprawnienie do wniesienia skargi kasacyjnej. Nadto jedynie co do zasady Gminę przed sądem administracyjnym reprezentuje odpowiednio prezydent miasta, który w miastach na prawach powiatu, a takim miastem jest K., sprawuje też zarząd (w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami) nad nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami (obowiązującym od 1 stycznia 2017 r.) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. A zatem nawet jeżeli w drodze Statutu Z. powierzono zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność i pozostających we władaniu Skarbu Państwa, a także zarządzanie nieruchomościami stanowiącymi własność lub współwłasność Skarbu Państwa, to w tego rodzaju sprawach z mocy ustawy Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.