II OSK 502/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 47/18 w sprawie ze skargi S. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2, 3, 4, 5; 2. odrzuca skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...]; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 4. zwraca S. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania; 5. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 47/18, po rozpoznaniu skargi S. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: 1) odrzucił skargę na bezczynność; 2) stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) w pozostałym zakresie skargę oddalił; 5) zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 6) zwrócił skarżącemu S. W. kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi na bezczynność. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: S. W. w dniu 22 października 2012 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...] położonych w miejscowości S., gmina [...]. Wójt Gminy [...] w dniu 29 października 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia 2 listopada 2012 r. skarżący zmienił wniosek wprowadzając alternatywny sposób zaopatrzenia inwestycji w wodę. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r. Wójt Gminy [...] zawiesił postępowania na wniosek S. W.. Powyższe postanowienie zostało uchylone mocą postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Pismem z dnia 28 lutego 2013 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy tj. o ocenę czy w sprawie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, zwana dalej: "u.p.z.p."). W odpowiedzi pismem z dnia 25 marca 2013 r. Starosta wyjaśnił, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji a nie wniosek, wobec tego niezbędnym jest przesłanie projektu decyzji. Zaznaczył jednocześnie, że nie podlega uzgodnieniu projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Starosta zaznaczył także, że działki o nr ewid. [...] stanowiące grunty rolne klasy RIIIb wchodzą w skład kompleksu przekraczającego 0,5000 ha, co oznacza, że to nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W dniu 18 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Następnie w dniu 29 maja 2013 r. zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami, a także złożenia wniosków i zastrzeżeń. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], utrzymało w mocy ww. decyzję. Pismem z dnia 19 lutego 2018 r. S. W. złożył "zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu w dniu [...] marca 2018 r. ww. ponaglenia (nazwanego przez skarżącego zażaleniem), postanowieniem znak: [...], uznało je za nieuzasadnione, z uwagi na załatwienie sprawy przez organ I instancji decyzją z dnia "[...] czerwca 2013 r.", znak: [...]. S. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy ([...]), wskazując, że przed jej wniesieniem wyczerpał środki zaskarżenia, bowiem "zażalenie na bezczynność zostało wniesione do SKO w [...], które postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. ([...]) uznało ponaglenie za nieuzasadnione". Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Po 47/18. S. W. złożył do Sądu I instancji również skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...], wskazując, że w przypadku także tej skargi, wyczerpał środki zaskarżenia przed jej wniesieniem. Powołał się przy tym na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. Skarżący domagał się uznania przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że "możliwe jest zbadanie przyczyn przewlekłości prowadzenia postępowania" także po jego zakończeniu. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Po 74/18. Wójt Gminy [...] w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie. Organ wskazał na merytoryczne powody odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podkreślił także, że S. W. w 2012 r. i 2013 r. złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie A0. Zdaniem organu były to działania celowe mające na celu sparaliżowanie funkcjonowania Urzędu. Postanowieniem z dnia 2 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SAB/Po 47/18 oraz sygn. akt IV SAB/Po 74/18, a także postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt IV SAB/Po 47/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 81/19, odrzucił skargę S. W. na bezczynność organu, uznając, że skarga ta nie została poprzedzona ponagleniem wniesionym do organu, bowiem w znajdującym się w aktach sprawy ponagleniu z dnia 19 lutego 2018 r. skarżący wskazał tylko na okoliczność przewlekle prowadzonego postępowania. Jednocześnie Sąd, mając na uwadze sekwencję czynności podejmowanych przez organ, stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które jednak nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił, nie doszukując się podstaw do wymierzenia grzywny organowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy [...], zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 1a i ust. 4, art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161); 2) przepisów "postępowania przed sądami administracyjnymi", które to uchybienia wywarły istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.; b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; c) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.; S. W. w licznych pismach procesowych złożonych do akt sądowych sprawy, w nawiązaniu do złożonej skargi kasacyjnej, przedstawił argumentację zmierzającą do wykazania, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nosiło cechy rażącego naruszenia prawa. W piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2020 r. wniósł ponadto, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a. ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał merytorycznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia, w tej sprawie Sąd uznał, iż skarżący wypełnił ten warunek. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunku dopuszczalności skargi możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał kwestię, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze. Odpowiadając przecząco na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzoną przez niewydanie orzeczenia taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, po jego zakończeniu, uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia. Należy więc stwierdzić, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie, w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona. Analogiczny pogląd w odniesieniu do bezczynności organu wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy (analogicznie jak w sprawie, na gruncie której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o warunki zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji. Skargę do sądu wniesiono po upływie pięciu lat od zakończenia tego postępowania. Pismo skarżącego z dnia 19 lutego 2018 r., będące zażaleniem na przewlekłe postępowanie, potraktowane jako ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi. Dlatego też należy wyraźnie zaznaczyć, iż w okolicznościach tej sprawy niedopuszczalne było wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po jego zakończeniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktu 2, 3, 4, 5 i odrzucił skargę S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...]. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu uiszczonego przez niego wpisu od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części. Po pierwsze, z tego względu, że mimo zaskarżenia wyroku w całości, skarżący kasacyjnie organ nie sformułował żadnych zarzutów odnoszących się wprost do rozstrzygnięcia Sądu I instancji, w przedmiocie odrzucenia skargi S. W. na bezczynność organu oraz zwrotu skarżącemu uiszczonego wpisu sądowego od tej skargi. Po drugie, z tego powodu, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji, w tym zakresie, odpowiadało prawu. Skarga na bezczynność organu nie została poprzedzona wniesieniem przez skarżącego ponaglenia. Złożone ponaglenie z dnia 19 lutego 2018 r. (nazwane przez skarżącego zażaleniem), zgodnie z jego treścią dotyczyło przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ i tak też przyjął organ wyższego stopnia, wydając ww. postanowienie z dnia [...] marca 2018 r., [...]. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że ww. ponaglenie mogło stanowić wyczerpanie środka zaskarżenia, przed wniesieniem do Sądu Wojewódzkiego skargi na bezczynność organu, to taka skarga, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, także podlegałaby odrzuceniu, a to w świetle powołanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.