III SAB/Wr 61/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi M.Y. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie; III. stwierdza, że przewlekłość Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 27 lipca 2017 r. M. Y. (dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec), wystąpił o udzielenie mu zezwolenia na pobyt tymczasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 24 października 2017 r. strona została wezwana do osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim w W. oraz do uzupełnienia dokumentacji w sprawie. Skarżący stawił się w siedzibie organu w dniu 6 listopada 2017 r i uzupełnił brakującą dokumentację. W dniu 8 lutego 2018 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego, w którym zwrócił uwagę, że pomimo upływu 3 miesięcy jego wniosek nie został załatwiony oraz z prośbą o podanie terminu rzeczywistego zakończenia postepowania administracyjnego oraz skontaktowanie się z nim w razie zaistnienia potrzeby uzupełnienia dokumentacji w sprawie. Pismem z dnia 30 maja 2018 r. ( wpływ do organu 5 czerwca 2018 r.) strona, działając przez pełnomocnika, wniosła o wgląd do akt oraz przyspieszenie postepowania w sprawie. Jednocześnie z tym pismem pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej: k.p.a. w którym podniesiono, że od momentu złożenia wniosku przez cudzoziemca upłynęło ponad 10 miesięcy, strona uzupełniała braki formalne zgodnie z wezwaniem, a pomimo tego w sprawie nie została wydana decyzja, a skarżący nie otrzymał jakiejkolwiek informacji o przyczynach zwłoki oraz wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W ponagleniu zawarto wnioski o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wniosek o wyznaczenie organowi terminu do załatwienia sprawy oraz o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności przewlekłości i podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości. Ponaglenie Wojewoda D. przekazał do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. W dniu 15 czerwca 2018 r. organ poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 15 września 2018 r. Jednocześnie wezwał cudzoziemca do przedłożenia: dokumentów potwierdzających zapewnienie miejsca zamieszkania, dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na utrzymaniu strony, potwierdzenia posiadania ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zaświadczenia , że jest skarżący słuchaczem Szkoły Policealnej [...] i dyplomu o ukończeniu III semestru w tej szkole (do wglądu) . W tym samym dniu organ zwrócił się do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa celem zaopiniowania wniosku cudzoziemca. W dniu 8 czerwca 2018 r, do organu wpłynęła również skarga cudzoziemca na przewlekłe prowadzenie postepowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała charakter rażący, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 8 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie, zaś niniejsza sprawa w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru skomplikowanego i nie wymaga prowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego. Podkreślił, że od momentu złożenia wniosku minęło już ponad 11 miesięcy, a przez ten czas skarżący był ignorowany przez organ i nie otrzymywał nawet żadnej korespondencji. Naruszenie norm prawnych dotyczących terminów powinno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, będącej zarówno swoistą karą dla organu, jak i rekompensatą dla strony za naruszenie jej praw w postepowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że po wystosowaniu ponaglenia skarżący został poinformowany o toczącym się postępowaniu oraz planowanym terminie jego zakończenia oraz wezwany do uzupełnienia dokumentów. Wskazał, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Wyjaśnił także, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach odpływu pracowników. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek, został złożony w dniu 27 lipca 2017 r. Wniosek ten nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin),a do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające zapewnienie cudzoziemcowi miejsca zamieszkania na terenie Polski oraz podjęcie i realizowanie nauki w szkole policealnej [...]. W dniu 24 października 2017 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa, do czego on się zastosował w dniu 6 listopada 2017 r. i w tym dniu uzupełnił również złożoną dokumentację. Dopiero w dniu 15 czerwca 2018 r., to jest po upływie 11 miesięcy od dnia wpływu wniosku, i po kolejnych interwencjach ze strony skarżącego ( podanie z 8 lutego i ponaglenie z 30 maja 2018 r.) Wojewoda D. podjął kolejną czynność celem załatwienia sprawy skarżącej poprzez wezwanie strony do dalszego uzupełnienia dokumentacji oraz zwrócenie się do stosownych służb o informacje na temat cudzoziemca. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że organ w istocie zajął się sprawą skarżącego dopiero na skutek wniesionego przez pełnomocnika ponaglenia, nie informując do nawet wcześniej o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz nie podając przewidywanego terminu wydania decyzji – mimo złożenia przez stronę wniosku w tym zakresie już w lutym 2018 r. W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody D. w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewoda D. do 15 czerwca 2018 r. całkowicie ignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dopiero po interwencji skarżącego w postaci ponaglenia, organ określił przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 15 września 2018 r. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że były przez organ podejmowane jakiekolwiek działania, uzasadnione charakterem sprawy, które uzasadniałyby zwłokę w załatwieniu wniosku, jak również co do tego, że do zwłoki przyczyniła się sama strona. Ponadto brak wykazania przez cudzoziemca warunków uzyskania wnioskowanego zezwolenia może być przesłanką odmowy jego wydania, natomiast nie uzasadnia przewlekłego prowadzenia postępowania. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista przewlekłość działania organu, przez co doszło również do naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wyznaczył termin załatwienia przez organ sprawy ( pkt I wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu tj. niepodejmowanie żadnych czynności aż do momentu interwencji skarżącego, Sąd uznał, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona przewlekłość i bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Organ zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (obecnie już prawie dziewięć miesięcy), na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Rozpoznając wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez Wojewodę D. wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).