II SAB/Po 80/18

Dnia 3 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2018 roku sprawy ze skargi Z. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni (czternastu) od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. (bez numeru) Dyrektor Izby Skarbowej w [...] (zwany dalej "Dyrektorem"), powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U., poz. 1948, dalej "P.w.u.K.A.S.") złożył Z. M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (k. 2 akt administracyjnych). Z. M. propozycję zatrudnienia przyjął (zob. podpis w stopce pisma na k. 2 akt administracyjnych), jednakże złożył oświadczenie, że uczynił to "jako bezpośrednią implikację obecnego kształtu przepisów ustawy wprowadzającej KSA i ustawy o KAS" i jego "sytuacji życiowo-osobistej". Skarżący zastrzegł, że będzie korzystać ze wszelkich możliwych dróg prawych, aby pozostać przy należnym mu statusie funkcjonariusza (k. 2 verte akt administracyjnych). Pismem z dnia 14 kwietnia 2018 r. Z. M. wystąpił do Dyrektora Izby o uzupełnienie "decyzji określającej nowe warunki zatrudnienia" z dnia 25 kwietnia 2017 r. (to jest propozycji opisanej na wstępie – uw. Sądu) poprzez dodanie uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenie co do prawa wniesienia odwołania lub wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego (k. 21 akt administracyjnych). Pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r., [...] Dyrektor Izby odpowiedział Z. M., że P.w.u.K.A.S." nie przewiduje formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, jak również nie przewiduje trybu odwoławczego dla propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Organ nie znalazł więc podstaw do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 kwietnia 2018 r. (k. 22 akt administracyjnych). Pismem z dnia 21 maja 2018 r. Z. M. wezwał Dyrektora Izby do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze służby Celno-Skarbowej. Skarżący zwrócił uwagę, że skoro propozycja pracy skierowana do funkcjonariusza nie stanowiła decyzji administracyjnej, ani innego aktu lub czynności i nie rodziła bezpośrednich skutków prawnych, to oznacza, że taki skutek wywołać miała następująca po tego rodzaju propozycji decyzja o zwolnieniu ze służby (k. 23 akt administracyjnych). W piśmie z dnia 8 czerwca 2018 r., [...] Dyrektor Izby przedstawił Z. M. treść regulacji z art. 170 i 165 ust. 7, a także art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 506, dalej "u.K.A.S.") i poinformował, że nie znajduje podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w zakresie zwolnienia skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej (k. 25 akt administracyjnych). Pismem z dnia 3 lipca 2018 r. Z. M. wniósł skargę i powołując się na art. 169 ust. 4 i art. 170 ust. 3 P.w.u.K.A.S., art. 276 ust. 2 u.K.A.S. oraz art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) zaskarżył bezczynność Dyrektora Izby polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowania administracyjnym wnosząc zarazem o stwierdzenie bezczynności i wyznaczenie organowi terminu do wydania decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego skarżącego (decyzji zwalniającej ze Służby Celnej). W motywach skargi Z. M. stwierdził, że dotychczas w sprawie jego stosunku służbowego nie wydano decyzji, która usankcjonowałaby fakt zakończenia tego stosunku. To z kolei pozbawia go możliwości poznania przesłanek przedstawienia propozycji pracy zamiast propozycji służby oraz uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia organu, które to rozstrzygnięcie zapadło wobec osoby w wieloletniej służbie i posiadającej stopień w korpusie aspiranckim. Dalej skarżący wywodził, że w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że nawiązanie i rozwiązanie stosunków służbowych, ze względu na ich charakter, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Z. M. instytucja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy może mieć charakter tylko dobrowolny, a odmowa przyjęcia propozycji pracy skutkować powinna utrzymaniem stosunku służbowego. Jako przykład jednej z regulacji skarżący wskazał art. 174 u.K.A.S. W ocenie Z. M. pragmatykom służbowym nieznana jest konstrukcja prawna polegająca na przymusowym przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy, bez wyjaśnienia przyczyn osobie zainteresowanej. Jedyną przesłanką przeniesienia na stanowisko cywilne spotykaną w pragmatyce służbowej jest stan zdrowia funkcjonariusza uniemożliwiający dalsze pełnienie służby. Skarżący wskazał także szereg powodów, ze względu na które nie akceptuje on formy zakończenia stosunku służbowego tylko przez przedstawienie propozycji pracy. Zwrócił uwagę na utratę praw nabytych związanych z latami służby i praw wynikających z zasady dożywotniości stopni służbowych. Na poparcie swego stanowiska powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., II SA/Sz 897/17, w którym uwypuklono znaczenie zmian w statusie funkcjonariuszy w związku z reformą uregulowaną w P.w.u.K.A.S. Odnosząc się do kwestii prawnych Z. M. podkreślał, że istnienie stosunku służbowego i jego istotne elementy podlegają ochronie prawnej, czego wyrazem jest możliwość kontroli instancyjnej i zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych wydawanych w tym zakresie. Przyjmując taki pogląd skarżący wyprowadził wniosek, że przedstawiając mu propozycję pracy Dyrektor Izby w istocie zainicjował czynności skutkujące rozwiązaniem stosunku służbowego. Te z kolei stanowią postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 276 ust. 5 u.K.A.S. Skarżący zacytował też obszerne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, w których wskazywano na konieczność nadania rozwiązaniu stosunku służbowego funkcjonariusza w następstwie działania art. 165 P.w.u.K.A.S. formy prawnej decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Wreszcie końcowo Z. M. podkreślił, że w sprawach funkcjonariuszy sądy powszechne uznawały się za niewłaściwe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Motywując pierwszy wniosek organ zaznaczył, że wedle P.w.u.K.A.S. stosunku służbowe funkcjonariuszy wygasły w terminach określonych w art. 170 ust. 1 tej ustawy, a wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 P.w.u.K.A.S.), względnie ulegały przekształceniu (art. 171 ust. 1 P.w.u.K.A.S.). Odnosząc się do sytuacji Z. M. Dyrektor Izby wskazał, że w jego przypadku doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy z mocy prawa, stąd w takiej sytuacji nie jest wymagane wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. To z kolei powoduje, że należy rozważyć dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność w kontekście art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Motywując wniosek o oddalenie skargi Dyrektor Izby zaznaczył, że gdy chodzi o propozycje kierowane do funkcjonariuszy, to P.w.u.K.A.S. nie przewiduje, aby miały one formę decyzji administracyjnej. Odmiennie ustalono jedynie propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej wskazując jednoznacznie w art. 169 ust. 4 P.w.u.K.A.S., że przybiera ona formę decyzji. Skarżącemu przedłożono propozycję zatrudnienia, która została przyjęta i wywołała skutki w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą Z. M. dotyczy bezczynności Dyrektora Izby w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej jego stosunku służby (na temat możliwych rozstrzygnięć – zob. niżej), przy czym ze względu na zaistniałe okoliczności sprawy (przedstawienie Z. M. propozycji pracy i przyjęcie tej propozycji przez niego) sam skarżący nie kryje, że ma na myśli decyzję potwierdzającą fakt jego zwolnienia ze służby. Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd tych sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, że w takim stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, występuje kognicja sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi. W szczególności Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2018 r., II SAB/Po 210/17 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawach III SAB/Gd 16/18, III SAB/Gd 145/17, III SAB/Gd 81/17, III SAB/Gd 109/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Organizacyjna reforma służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana jest przez ustawodawcę w drodze wdrożenia u.K.A.S. oraz p.w.u.K.A.S. Jej istota sprowadza się między innymi do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji p.w.u.K.A.S. pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.u.K.A.S.), - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.u.K.A.S.), - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.u.K.A.S.). W niniejszej sprawie skarżący przyjął przedstawioną mu propozycję zatrudnienia w dniu 9 maja 2017 r. (składając zarazem oświadczenie, które cytowano we wstępie części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia - zob. k. 2 verte akt administracyjnych), ale podjął też działania w celu otrzymania propozycji służby. Należy też podkreślić, że złożona skarżącemu pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (k. 2 akt administracyjnych) nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącego wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań. W kontekście powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika z kolei, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu, wśród których wymienia się: (1) prawo dostępu do sądu, to jest prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym), (2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, (3) prawo do wyroku sądowego, to jest prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97; publ. OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., SK 19/98; OTK ZU 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06; OTK-A 2008/4/63), (4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. w tej materii m.in.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: wskazany powyżej wyrok K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r.; SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52). Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, ustanawiają one konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź" jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (zob. w tej materii: wyrok TK z dnia 15 czerwca 2004 r., SK 43/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). Ponadto zgodnie z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (K 21/99; publ. OTK 2000/4/109), celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji RP jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (zob. w tej materii: T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach. Następnie należy zauważyć, że w myśl art. 169 ust. 4 p.w.u.K.A.S. propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 p.w.u.K.A.S. skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych. Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania: (1) zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz (2) wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć zatem należy, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Należy przy tym podkreślić, że charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy. W tym miejscu należy przywołać wywód prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2014 r., I OSK 2489/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W jego uzasadnieniu wskazano, że w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Wyrok ten wydany został w odmiennym stanie prawnym i dotyczy on propozycji nowych warunków służby, a nie propozycji zatrudnienia. Rozważenia wymaga zatem kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do ochrony sądowej wobec funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyrokach z dnia 9 listopada 2017 r., III SAB/Gd 31/17 oraz z dnia 8 lutego 2018 r., III SA/Gd 158/17, a odnoszące się do sytuacji prawnej funkcjonariusza, któremu nie przedłożono jakiejkolwiek propozycji, odnosząc go także - z niezbędnymi zmianami - do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi w zdaniem Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu. Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.u.K.A.S. wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 u.K.A.S. w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – Dyrektora Izby) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obciąża organ obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.u.K.A.S. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.K.A.S. - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 p.w.u.K.A.S. jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Podsumowując powyższą część rozważań Sąd wskazuje, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a.). Uzupełniająco Sąd zaznacza, że z regulacji zawartych w p.w.u.K.A.S. wynika, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć (przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych – art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S.) zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, jak też zatrudnienia. Z drugiej strony złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wyżej wskazano – z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 p.w.u.K.A.S. (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) względnie alternatywnie art. 170 ust. 3 p.w.u.K.A.S. w zw. z art. 276 ust. 2 u.K.A.S. (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy Dyrektor Izby był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, do czego skarżący bezskutecznie wzywał organ pismem z dnia 21 maja 2018 r. (k. 23 akt administracyjnych). Dlatego też skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Należy podkreślić, że w konsekwencji niniejszego wyroku Dyrektor Izby zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor Izby ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Sąd podkreśla również, że nie jest jednak wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji zatrudnienia - zgodnym z wolą skarżącego. Zdaniem Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłączają możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Orzekając jak w punkcie II. wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w p.w.u.K.A.S., jak i ich konstytucyjności. W przekonaniu Sądu w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Reasumując, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził , iż organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując jednocześnie Dyrektora Izby - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b p.p.s.a. - do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd ponadto stwierdził zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów p.w.u.K.A.S.