II SAB/Ke 59/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "N." na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy P. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia "N." z dnia 9 kwietnia 2018 r., w zakresie udzielenia informacji publicznej dotyczącej opisanego we wniosku protokołu odbioru - w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Wójt Gminy P. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz Stowarzyszenia "N." kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 1 sierpnia 2018 r. do Urzędu Gminy w P. wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju Gminy P. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie nierozpatrzenia w całości wniosku z dnia 9 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżące Stowarzyszenie, podnosząc, że protokół wymieniony w pkt 2 ww. wniosku nie został udostępniony, wniosło o zobowiązanie organu do wydania "Protokołu odbioru zrealizowanego zadania pod nazwą ‘Uporządkowanie gospodarki wodno-kanalizacyjnej’ polegającej na budowie infrastruktury na dz. 1578/343 i 1578/347 za kwotę 541.200 zł (brutto)" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że Stowarzyszenie w piśmie z dnia 4 lipca 2018 r. przypomniało organowi o obowiązku odpowiedzi na wniosek z dnia 9 kwietnia 2018 r. W odpowiedzi otrzymało pismo z dnia 17 lipca 2018 r. wraz z plikiem umów i rachunków spółki "A.", które niezwłocznie odesłało do Urzędu Gminy, ponieważ nie były odpowiedzią na wniosek. Następnie, Stowarzyszenie otrzymało pismo z dnia 18 lipca 2018 r., informujące, że udostępnienie informacji publicznej w sprawie wykonanych inwestycji na gruntach m. P. przez przedsiębiorstwo "A." nastąpiło przy piśmie z dnia 17 lipca 2018 r. Pismem z dnia 24 lipca 2018 r. Stowarzyszenie wezwało organ do przekazania informacji w ciągu 7 dni pod rygorem skierowania skargi do Sądu. Wówczas otrzymało pismo z dnia 25 lipca 2018 r. wraz z Porozumieniem z dnia 1 lipca 2018 r., które było związane z żądaniem zawartym w pkt 1 wniosku z dnia 9 kwietnia 2018 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie posiada żądanego protokołu. Jak zauważył skarżący, w Porozumieniu z dnia 1 lipca 2018 r. oraz w § 3 ust. 2 i w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy P. z dnia 29 marca 2018 r. jest mowa o odbiorze końcowym i protokole odbioru na kwotę 453.963,70 zł (netto). Stąd Stowarzyszenie domaga się udostepnienia protokołu odbioru tej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie o umorzenie postępowania, ponieważ informacja została udzielona. Ponadto, wniósł o niewymierzanie grzywny i niezobowiązywanie do udzielenia informacji, ponieważ informacja została udzielona. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek Stowarzyszenia z dnia 9 kwietnia 2018 r. zawierał dwa żądania w dwóch punktach: 1) informacji na podstawie jakich dokumentów (protokołów) przedsiębiorstwo "A." S.A. wystąpiło do Gminy P. w 2016 r. o zwrot wierzytelności za realizację inwestycji na gruntach gminy; 2) opisanego w skardze protokołu odbioru. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r. organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek, przesyłając drogą elektroniczną na adres w nim wskazany. W piśmie z dnia 4 lipca wnioskodawca wskazał, że odpowiedź nie została udzielona. Po analizie akt sprawy stwierdzono, że wysyłając odpowiedź w dniu 23 kwietnia 2018 r. popełniono błąd literowy w adresie internetowym wnioskodawcy. Niezwłocznie więc udzielono odpowiedzi w piśmie z dnia 17 lipca 2018 r., dołączając dokumenty będące w posiadaniu organu (pismo spółki "A.", umowę i wystawione do niej faktury). Odnośnie do pkt 2 wniosku z dnia 9 kwietnia 2018 r. poinformowano, że Gmina nie posiada żądanego protokołu. Dodatkowo przekazano wnioskodawcy kserokopie protokołu negocjacyjnego z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie rozliczenia i zwrotu wierzytelności poniesionych z własnych środków przez spółkę "A." w związku z wykonaniem zadania pn. "Uporządkowanie gospodarki wodno-kanalizacyjnej" na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 1578/343 i 1578/347 na kwotę 541.200 zł brutto. W piśmie z dnia 24 lipca 2018 r. Stowarzyszenie wniosło o udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2018 r., tj. dokumentu (protokołu) lub porozumienia z dnia 1 lipca 2014 r. oraz protokołu odbioru zrealizowanej inwestycji wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową w terminie 7 dni pod rygorem skierowania skargi do Sądu. Przy piśmie z dnia 25 lipca 2018 r. organ udostępnił kserokopie żądanego porozumienia, informując wnioskodawcę, że nie posiada żądanego protokołu odbioru zrealizowania zadania pn. "Uporządkowanie gospodarki wodno-kanalizacyjnej", nie posiada też protokołu odbioru robót wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową. W kontekście tej ostatniej informacji przywołał art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), dalej "udip". Stosownie do art. 1 ust. 1 udip, pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 3 lit b, pkt 4 lit a, pkt 5 lit c). W doktrynie trafnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy P., jako organ władzy publicznej, był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip), żądane we wniosku informacje stanowiły bowiem informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy, a udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy. Niewątpliwie kwestie dotyczące zwrotu wierzytelności przez Gminę P. w związku z realizacją zadania na gruntach Gminy mają ścisły związek z gospodarowaniem mieniem komunalnym, co oznacza, że posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Treść przywołanych przepisów oznacza, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 udip adresat wniosku w ogóle nie zareagował na otrzymany wniosek, ale także wówczas gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji. W rozpoznawanej sprawie organ, informując, że nie posiada żądanego protokołu, wskazał na art. 4 ust. 3 udip, zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest więc to, czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy, obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, lecz także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać (por. wyroki NSA: z dnia 23 września 2003 r., sygn. II SA 1852/03; z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. I OSK 2235/12). W świetle powyższego, nieposiadanie w ogóle wnioskowanej informacji uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie żądania. Aby jednak można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien wyraźnie powiadomić wnioskodawcę i jednocześnie uwiarygodnić twierdzenie o nieposiadaniu żądanej informacji. Adresat wniosku musi więc wypowiedzieć się, czy nie ma wnioskowanego dokumentu, ale też wskazać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być pozbawiony ochrony w tym zakresie, co mogłoby mieć miejsce, gdyby samo lakoniczne twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniało z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie podkreśla się więc, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście zasad przewidzianych w art. 8, art. 9 i art. 11 Kpa. W konsekwencji powiadomienie powinno zawierać wyjaśnienie, dlaczego organ nie posiada żądanej informacji. Sąd musi mieć możliwość oceny, czy prawdopodobne jest, że organ rzeczywiście nie posiada żądanej informacji. Oceniając, czy podmiot zobowiązany powinien taką informację posiadać, Sąd powinien m.in mieć możliwość ustalenia, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją. Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenie jej przed arbitralnymi działaniami zobowiązanego podmiotu, który z różnych przyczyn może dążyć do nieujawnienia posiadanej informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. I OSK 851/09; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 638/14). W rozpoznawanej sprawie organ, udzielając odpowiedzi na wniosek o udostępnienie protokołu odbioru zrealizowanego zadania pn. "Uporządkowanie gospodarki wodno-kanalizacyjnej" polegającej na budowie infrastruktury na dz. 1578/343 i 1578/347 za kwotę 541.200 zł (brutto), zarówno w piśmie z dnia 17 lipca 2018 r., jak i w piśmie z dnia 25 lipca 2018 r. ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że nie posiada żądanego protokołu. Tymczasem, jak wynika z Porozumienia z dnia 1 lipca 2014 r. między Gminą P. a A. S.A. w sprawie wykonania zadania pn. "Uporządkowanie gospodarki wodno-kanalizacyjnej na terenach przylegających działek gminnych do nieruchomości spółki powstałych po nieistniejącym już Gospodarstwie Ogrodniczym "B." (k. 16), Gmina P. z w § 3 ust. 1 zobowiązała się do "współuczestnictwa w procedurze odbioru wykonanych robót". Ponadto, jak wynika z uzasadnienia uchwały Rady Gminy P. z dnia 29 marca 2018 r., nr [...], w sprawie zwrotu wierzytelności przez Gmine P., za ww. zadanie przedstawiono m.in. protokoły odbioru na kwotę 453.963,70 zł netto (k. 18). W świetle powyższych zapisów wnioskodawca ma prawo zakładać, że Wójt Gminy P. dysponuje protokołem odbioru ww. zadania. Jeśli jednak takim dokumentem nie dysponuje, to powinien uwiarygodnić ten fakt w piśmie informującym o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej. Inaczej powstaje wrażenie podjęcia przez organ arbitralnej decyzji o jej nieujawnianiu. Sąd nie neguje, że organ istotnie żądanego dokumentu nie posiada. Powinien jednak wyjaśnić, czy w ogóle odbiór ww. zadania miał miejsce, czy został sporządzony protokół odbioru, a jeśli nie to dlaczego, skoro zwrot wierzytelności odbył się na podstawie protokołów odbioru; jeśli natomiast protokół został sporządzony, organ powinien wyjaśnić dlaczego nim nie dysponuje, ewentualnie, jaki podmiot aktualnie jest w posiadaniu tego dokumentu. W sytuacji gdy organ nie uwiarygodnił informacji, że nie posiada żądanego protokołu odbioru, należało stwierdzić stan bezczynności na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd, co skutkuje zobowiązaniem organu do rozpoznania wniosku z dnia 9 kwietnia 2018 r. w zakresie udzielenia informacji publicznej dotyczącej opisanego we wniosku protokołu odbioru, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa (pkt I wyroku). W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ udzielał informacji w terminie, a początkowe opóźnienie wynikło z pomyłki w adresie internetowym wnioskodawcy i nie było nacechowane zła wolą organu, o czym świadczy niezwłoczne udzielanie odpowiedzi na kolejne pisma. Rażącym naruszeniem prawa nie jest też lakoniczne poinformowanie o nieposiadaniu żądanego protokołu odbioru. Organ udzielił informacji o fakcie i nie sposób przypisać mu lekceważącego stosunku do norm prawa. O kosztach postępowania (pkt III wyroku), w wysokości wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.