II SA/Bk 360/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi M. Ś. na zarządzenie pokontrolne P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania podjęcia działań uchyla zaskarżony akt Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. zarządził podjęcie przez kontrolowanego przedsiębiorcę M. Ś. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą G. w G. działań w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacji substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska, z terminem realizacji [...] kwietnia 2018 r. Wskazano w zarządzeniu, że do dnia [...] maja 2018 r. przedsiębiorca powinien poinformować pisemnie organ o podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że na podstawie kontroli u przedsiębiorcy przeprowadzonej w okresie [...] lutego 2018 r. – [...] lutego 2018 r. ustalono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska (brak pozwolenia wodnoprawnego), dlatego zarządzono ich usunięcie. Organ przytoczył treść przepisu art. 34 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.), dalej: P.w. Skargę na ww. zarządzenie pokontrolne złożyła M. Ś., która zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie istnienia substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska a przede wszystkim niewskazanie ich rodzaju, sposobu wprowadzania i ilości, co miało wpływ na wydanie błędnego zarządzenia pokontrolnego. Zarzuciła również błędną wykładnię przepisu art. 34 P.w. Wskazała, że dopiero po wyjaśnieniu jakie substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska skarżąca wprowadza można było zastosować ten przepis. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił jakie substancje szkodliwe, w jego ocenie, skarżąca do środowiska wprowadza oraz wskazał na niemożność uchylenia zaskarżonego zarządzenia niebędącego decyzją administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony akt podlegał uchyleniu. Nie ulega wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688 ze zm.), dalej: ustawa o Inspekcji, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Powyższe stanowisko było już formułowane w orzeczeniach tutejszego sądu z powołaniem się na stosowne wypowiedzi judykatury (vide np. prawomocny wyrok z dnia 23 marca 2017 r., II SA/Bk 62/17 i wskazane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej stanowisko to w całości podziela z tą jedynie modyfikacją, że z dniem 1 czerwca 2017 r. zmianie uległy zasady zaskarżania aktów administracji publicznej takich jak zarządzenie pokontrolne czyli aktów z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Oznacza to, że obecnie skargi na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mogą być wnoszone bez konieczności uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa. Dodać należy, że pouczenie o możliwości wniesienia skargi w terminie trzydziestodniowym od dnia doręczenia zarządzenia pokontrolnego zawarte było również w części końcowej zaskarżonego zarządzenia. Skarżąca tego terminu dochowała. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1a oraz pkt 17a ustawy o Inspekcji, do zadań Inspekcji należy, między innymi, kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz wykonywanie zadań określonych w ustawie P.w. Stosownie do treści art. 11 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Inspekcji, z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Z kolei przepis art. 12 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zarządzenia pokontrolnego) reguluje zakres działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, które może być podjęte na podstawie ustaleń protokołu kontroli. Są to następujące działania: 1. wydanie zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2. wydanie na podstawie odrębnych przepisów decyzji administracyjnej; 3. wszczęcie egzekucji, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2). Z kolei przepis art. 31a ustawy o Inspekcji przewiduje dla osoby, która: w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień (pkt 1), niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem (pkt 2) - sankcję karną w postaci kary aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji, jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to, wbrew twierdzeniu organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, jedynie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska" (vide powoływany wyrok w sprawie II SA/Bk 62/17 i wskazane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Brak poinformowania o jego wykonaniu został obwarowany sankcją karną. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Zdaniem sądu, te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Sąd dostrzega w sprawie niniejszej, że o ile z treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym można wyprowadzić, że skarżąca powinna uzyskać pozwolenie wodnoprawne, o tyle jednak uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego nie wskazuje na jakiekolwiek konkretne ustalenia kontroli (nie wskazuje więc okoliczności faktycznych będących podstawą zastosowania konkretnych przepisów prawa) oraz nie wskazuje przepisów prawa, w oparciu o które przypisano skarżącej naruszenie (np. przepisy o kwalifikacji substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska). Organ wskazał art. 34 i art. 389 P.w. oraz przytoczył fragment treści przepisu art. 34, jednakże nie wskazał w tymże uzasadnieniu, o jakie konkretnie substancje szkodliwe chodzi i w jakich ilościach. Wynika to z protokołu kontroli, jednakże zauważyć należy, że to nie protokół kontroli wchodzi do obrotu prawnego ale zarządzenie pokontrolne. Niewątpliwie, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji, Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Powyższe nie oznacza jednak, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot będący adresatem zarządzenia naruszył przepisy prawa. Zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Jednocześnie nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie aktu prawnego i przepisu prawa, ale bez odniesienia do szczegółowych ustaleń protokołów kontroli. Podkreślić należy, że z treści zarządzenia pokontrolnego nie wynika, jakie substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska skarżąca wprowadza do środowiska i w jakich ilościach, na podstawie jakich dokumentów to ustalono, które ewentualnie normy skarżąca przekracza czy narusza. O niepełności uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego świadczy porównanie jego treści z treścią odpowiedzi na skargę, w której odpowiadając na zarzuty skargi wyjaśniono stronie motywy podjętego zarządzenia. Jednakże odpowiedź na skargę nie jest pismem procesowym wiążącym dla strony (nie jest aktem władczym), jak też etap formułowania odpowiedzi na skargę następuje już po wydaniu władczego zarządzenia pokontrolnego i nie może prowadzić do wypełnienia luki braku należytego uzasadnienia tego zarządzenia. W ocenie sądu, sformułowanie uzasadnienia aktu władczego jakie ma miejsce w sprawie jest nieprawidłowe, narusza zasadę informowania i mimo że – jak wskazał pełnomocnik organu na rozprawie w dniu [...] października 2018 r. - do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie oznacza że zasada informowania nie obowiązuje organów administracji publicznej jakimi są organy Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie (legalnie) i w granicach prawa (praworządnie). Rozstrzygnięcie, czyli władcza forma wypowiedzi organu, dla uznania jej za akt prawidłowy i przekonujący, powinna zawierać uzasadnienie wyjaśniające stronie przypisane naruszenia i sposób ich ustalenia. Sąd zauważa, że w skarżonym zarządzeniu pokontrolnym organ odwołał się do protokołu kontroli, ale bez wskazania jakich ustaleń w trakcie kontroli dokonano i jakie konkretnie występują naruszenia, w tym jakie były wyniki pomiarów kontrolnych. W protokole kontroli wskazano, że "Wyniki badań ścieków surowych wykonane przez KZP w G. w roku 2017 znacznie przekraczają wartości dopuszczalne określone w umowie", jednakże w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wskazano jedynie na wystąpienie "nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska", brak pozwolenia wodnoprawnego oraz przywołano treść art. 34 ustawy P.w. Ta wypowiedź nie nawiązuje w żaden konkretny sposób do wyników protokołu kontroli, co nie odpowiada wymaganiom, które powinien spełniać władczy akt organu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem strona skarżąca wniosku o zwrot kosztów postępowania nie złożyła.