II SA/Rz 755/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowo roztopowych wylotem kolektora na prawej skarpie potoku C. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 190 zł /słownie: sto dziewięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 30 marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor") doręczył Gminie Miasto [...] (dalej: "Gmina") informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], czego podstawę stanowił art. art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.w.". Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 273 ust. 1 P.w. Gmina złożyła reklamację kwestionującą wysokość ustalonej opłaty. Podała, że została ona obliczona w oparciu o podaną w pozwoleniu wodnoprawnym wielkość przepływu Qmax=20,6 m3/h w przeliczeniu 0,005722 m3/s, maksymalnego przepływu w ciągu godziny, a nie na podstawie określonego również w tym pozwoleniu maksymalnego przepływu rocznego Qmax=2 476,90 m3/rok. Gmina podkreśliła, że ustawodawca nie sprecyzował, które przepływy podane w decyzji – pozwoleniu wodnoprawnym należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu wysokości przedmiotowej opłaty. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Dyrektor, działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2, ust. 6 pkt 2 P.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej w dalszej części "K.p.a." określił Gminie za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 5 zł za odprowadzenie wód opadowo-roztopowych wylotem kolektora nr 294 zlokalizowanego na prawej skarpie potoku C. w km 1 + 019 w miejscowości R. Dyrektor podkreślił, że w sprawie zaistniała przesłanka obligująca do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej w związku z korzystaniem przez Gminę z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. Wysokość tej opłaty określona została w oparciu o art. 271 ust. 4 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) w powiązaniu z wydanym dla Gminy pozwoleniem wodnoprawnym. Stanowi ona iloczyn jednostkowej stawki opłaty (2,50 zł na dobę), czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s (20,6 m3/h, a zatem w przeliczeniu 0,005722 m3/s), odprowadzanych do wód. Gmina zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postepowania z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. W razie nieuwzględnienia przez Sąd tego zarzutu postawiła zarzut naruszenia art. 271 ust. 4 P.w., które miało wpływ na wynik sprawy. Gmina wskazała, że pozwolenie wodnoprawne – decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] nie zawiera danych, o których mowa w art. 271 ust. 4 P.w., który to przepis jako jedną z danych potrzebnych do obliczenia opłaty podaje maksymalną ilości wód, wyrażoną w m3/s, odprowadzanych do wód. Wskazane wyżej pozwolenie określa natomiast przepływ maksymalny godzinowy (Qmax.h), przepływ maksymalny roczny (Qmax.rocz.) oraz Qśr.d.; są to przy tym różne wielkości, wyliczane w inny sposób. Dyrektor- nie wiadomo na jakiej podstawie - wyliczając opłatę przyjął maksymalną godzinową ilość wód opadowych Qmax.h, którą przeliczył na jednostkę m3/s, w sytuacji kiedy przepływ maksymalny godzinowy określa maksymalną godzinową ilość wód opadowych (m3/h) dla opadu o prawdopodobieństwie pojawienia się raz na rok. Gmina podkreśliła, że wolą ustawodawcy jest ponoszenie przez podmioty opłaty za rzeczywistą ilość odprowadzanych wód, na co wskazuje m. in. art. 552 ust. 7 P.w., dlatego też najbardziej wiarygodną wielkością co do rzeczywistej ilości wód odprowadzanych jest wielkość Qmaxrocz. Organ nie wskazał zaś podstawy prawnej przyjęcia Qmax.h do wyliczenia opłaty ani podstawy prawnej do przeliczenia tych danych na jednostkę m3/s. Gmina zwróciła uwagę, że dopiero obecnie obowiązująca ustawa Prawo wodne zawiera (w art. 403 ust. 2 pkt 2) obowiązek określenia w decyzji pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód w m3 na sekundę, którego to obowiązku nie nakładał poprzednio obowiązujący akt. Ustawodawca nie uregulował przy tym w przepisach przejściowych, którą wielkość przepływu podaną w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przed dniem jej wejścia w życie należy przyjąć do obliczenia opłaty rocznej, określanej na podstawie nowej ustawy Prawo wodne. W konkluzji Gmina podała, że Dyrektor obliczając opłatę przyjął dane, które wybrał według własnego uznania z kilku danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym, co stanowiło działanie nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił, że w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości przepływu wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 4 P.w. tj. wyrażonej w m3/s maksymalnej ilości wód opadowo-roztopowych odprowadzanych do wód, dla ustalenia opłaty stałej należy przyjąć tę wielkość przepływu wód opadowych, roztopowych, która po przeliczeniu na m3/s stanowić będzie wartość maksymalną (najwyższą). Stanowisko to znajduje – w ocenie Dyrektora – uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością przepływu wód (opadowych, roztopowych), jaki to przepływ może być dokonany w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do przyjęcia wody w ramach tej usługi wodnej. Koreluje to z treścią art. 271 ust. 4 P.w., który posługuje się pojęciem maksymalnej ilości wód odprowadzanych do wód. Tym samym, należało przyjąć wielkość przepływu wody określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na m3/s stanowi wartość najwyższą, co jest odzwierciedleniem maksymalnego oddziaływania na środowisko wodne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określająca dla Gminy Miasto [...] opłatę stałą za 2018 r. związaną z odprowadzaniem wód opadowo-roztopowych. Wydana ona została jako końcowy element procedury opisanej w art. 273 P.w. Przepis ten przewiduje mianowicie, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne i któremu przekazano informację w przedmiocie ustalenia takiej opłaty uprawniony jest – w razie, gdy nie zgadza się z jej wysokością – do złożenia reklamacji (ust. 1). Właściwy organ Wód Polskich, gdy nie uzna reklamacji określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (ust. 6) i ten ostatni akt może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego (ust. 8). Kontrola sądowa oparta jest o kryterium legalności, a to z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Sąd bada zatem, czy wydając określone rozstrzygnięcie organy procedowały zgodnie z obowiązującymi je regułami, a także, czy rozstrzygnięcie to stanowi efekt prawidłowej wykładni mających w danym wypadku zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zauważenie określonych naruszeń w tym przedmiocie skutkuje koniecznością eliminacji zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. I tak, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji następuje w razie zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.), natomiast jej uchylenie, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowana w niej decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania pozostających w tak istotnym związku z treścią tego aktu, iż musi to skutkować jego uchyleniem. Jednym z instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami, przewidzianym w art. 267 pkt 1 P.w. są opłaty za usługi wodne. Sytuacje, w których się je pobiera określa art. 268 P.w., przy czym w niniejszej sprawie znaczenie ma ust. 1 pkt 3 lit. a tego artykułu, gdzie wskazuje się, że przedmiotowa opłata należy się za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W świetle art. 270 ust. 11 P.w., opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie zaś z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w., wysokość takiej opłaty ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. W przypadku opłaty za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, jej wysokość ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w.). W tym miejscu należy jeszcze powołać brzmienie § 6 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r., zgodnie z którym jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Podkreślenia wymaga, że treść wskazanych przepisów (art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz § 6 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.) koreluje z brzmieniem obecnej ustawy Prawo wodne, która w art. 403 ust. 2 pkt 2 P.w. podaje, że w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności: ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub d ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, oraz powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej przez każdy wylot. Tymczasem poprzednio obowiązujący akt tj. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) w art. 128 ust. 1 przewidywała, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności: ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Porównanie tych dwóch powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w oparciu o "starą ustawę" nie było wymogu podania maksymalnego pułapu poboru wody podziemnej na sekundę. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r., której adresatem jest Gmina Miasto [...] oparta jest właśnie o poprzednio obowiązującą ustawę Prawo wodne, dlatego też zezwalając na szczególne korzystanie z wód tzn. wprowadzanie wód opadowo-roztopowych do potoku C. określa ilość w trojaki sposób tj. średnio dobowo (46,39 m3), maksymalnie godzinowo (20,60 m3) oraz maksymalnie rocznie (2476,9 m3). Dyrektor ustalając dla Gminy opłatę przyjął wskaźnik maksymalnego odprowadzania godzinowego tzn. 20,60 m3, co w przeliczeniu dało wartość 0,005722 m3/sekundę. Powyższe stanowi przedmiot sporu pomiędzy stronami. Gmina stwierdziła bowiem, że najbardziej wiarygodną wielkością co do rzeczywistej ilości wód odprowadzanych jest wielkość maksymalnej rocznej ilości wód opadowych. Zarzuciła, że organ określił wysokość opłaty według swojego uznania, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia w tym zakresie; najprawdopodobniej celem uzyskania jak najkorzystniejszej (tj. najwyższej) opłaty dla Wód Polskich. Odnosząc się do powyższego problemu wysokości opłaty i wskaźnika maksymalnego odprowadzania wód opadowo-roztopowych jako jednego z elementów kształtującego tę wysokość, wskazać należy, że w sytuacji, gdy przepisy stanowiące podstawę obliczenia opłaty (art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. oraz § 6 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.) odwołują się do maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych wyrażonej w m3/s, która winna wynikać z pozwolenia wodnoprawnego, zaś pozwolenie to nie operuje tego rodzaju wskaźnikiem, to rolą organu jest dokonanie odpowiednich zabiegów interpretacyjnych celem wywiedzenia określonej normy stanowiącej podstawę nałożenia na stronę obowiązku. Przyjęcie określonej wykładni powinno być poprzedzone wywodem myślowym, który ją uzasadnia. Organ winien więc podać określoną argumentację przemawiającą za zajętym przez niego stanowiskiem. Jest to istotne dlatego, że w zależności od zastosowanego wskaźnika inaczej przedstawia się wysokość przedmiotowej opłaty, a zatem inny jest wymiar obciążenia w zakresie finansów strony. Ingerencja w prawo dysponowania przez osobę obciążoną środkami pieniężnymi należącymi do jej majątku winna wzmóć w organie szczególną ostrożność i potrzebę bardzo wnikliwego przeanalizowania. Powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które tzn. i faktyczne i prawne – według art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. – stanowi jej niezbędny element. Jego zawartość określa z kolei art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność sporządzania poprawnego uzasadnienia decyzji związana jest z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zobowiązuje ona organ do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z pewnością zasady tej organ nie zrealizuje, wówczas gdy nie wyjaśni dostatecznie podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Taka zaś sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdzie Dyrektor ustalając wysokość opłaty dla Gminy przyjął jako jeden z elementów ją określających wskaźnik maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód opadowo-roztopowych Qmax 20,60 m3/h, a w przeliczeniu na sekundę 0,005722 m3. Stanowiska tego jednak w żaden sposób nie uzasadnił. Nie przedstawił bowiem jakiegokolwiek argumentu w tym zakresie. Motywacja organu nie powinna stanowić przedmiotu domysłu Sądu. Rolą Sądu nie jest bowiem samodzielne poszukiwanie argumentów przemawiających za danym rozstrzygnięciem, a ocena tych, które zostały zaprezentowane przez organ. Brak przedstawienia powyższych świadczy o niewątpliwym naruszeniu przez organ przepisów postępowania o ewidentnie możliwym wpływie na wynik sprawy. Zastosowanie przez organ określonego wskaźnika maksymalnej ilości odprowadzanych wód skutkuje bowiem wyższą bądź też niższą wysokością opłaty, której dotyczy sprawa, co ma istotne znaczenie dla strony, która opłatę tę będzie zobowiązana uiścić. Zaznaczenia wymaga też, iż wprawdzie argumentację w powyższym przedmiocie Dyrektor przedstawił w odpowiedzi na skargę, jednakże przedmiotowe pismo procesowe nie służy zasadniczo do zastępowania bądź też uzupełniania uzasadnienia wydanej przez organ decyzji. Dlatego też okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na treść wyroku. Należy ponadto w tym miejscu powołać się na art. 7a K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy można przyjąć więcej niż jeden wynik wykładni określonego przepisu. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie przedstawienie motywów przemawiających za przyjęciem określonego wskaźnika maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowo-roztopowych, tak by możliwa była w przyszłości ewentualna kontrola nowego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich wyżej wyłożonych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora z dnia [...] kwietnia 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stwierdzając naruszenie przepisów postępowania w stopniu o istotnym wpływie na wynik sprawy. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania obejmujące wpis od skargi w wysokości 100 zł, oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego w kwocie 90 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r. poz. 265).