II SA/Rz 600/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [....] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 190 zł /słownie: sto dziewięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 9 marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także: "Dyrektor") doręczył Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (zwane dalej: "Nadleśnictwo") informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...], czego podstawę stanowił art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.w.". Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 273 ust. 1 P.w. Nadleśnictwo złożyło reklamację, kwestionującą wysokość naliczonej rocznej opłaty. Wskazało, że z mocy art. 270 ust. 2 P.w. korzysta ze zwolnienia od obowiązku uiszczenia tego rodzaju opłaty. Przepis ten bowiem wskazuje, że opłaty tej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych. Tymczasem, decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] zezwoliła na pobór wody podziemnej dla potrzeb nawadniania upraw na terenie szkółki za pomocą deszczowni oraz dla potrzeb socjalno-bytowych budynku kancelarii usytuowanego na terenie tej szkółki. Korzystanie z budynku kancelarii ma zaś związek z prowadzoną przez Nadleśnictwo gospodarka leśną, a zatem pobór wody na potrzeby kancelarii korzysta z powołanego wyżej zwolnienia. W razie przyjęcia odmiennego stanowiska tzn. że pobór wody na potrzeby socjalno-bytowe kancelarii leśnictwa nie korzysta ze zwolnienia należy zaś, zdaniem Nadleśnictwa, uznać, że naliczona opłata powinna być obniżona o połowę, bowiem część wody pobieranej ze studni jest przeznaczona na nawadnianie upraw w szkółce leśnej, co niewątpliwie korzysta z ustawowego zwolnienia. Po rozpatrzeniu powyższej reklamacji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6, ust. 10 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 1, art. 14 ust. 2, ust. 6 pkt 2 P.w., Dyrektor określił dla Nadleśnictwa [...] za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 112 zł za pobór wód podziemnych z dwóch studni głębinowych S-1 na działce nr 629/1 w miejscowości B. i S-2 na działce nr 531 w miejscowości G. na potrzeby socjalno-bytowe. Dyrektor, mając na uwadze brzmienie art. 271 ust. 2 P. w., § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502), określane dalej jako "rozporządzenie z 22 grudnia 2017 r." oraz wydane w stosunku do Nadleśnictwa pozwolenie wodnoprawne stwierdził, że pobór wód podziemnych z dwóch studni głębinowych S-1 na działce nr 629/1 w B. i S-2 na działce nr 531 w G. dla potrzeb nawadniania upraw na terenie szkółki za pomocą deszczowni oraz dla potrzeb socjalno-bytowych budynku kancelarii usytuowanego na terenie tej szkółki wynosi Q=2,2 m3/h, co stanowi w przeliczeniu 0,0006111m3/s. Zdaniem Dyrektora, Nadleśnictwo powinno ponosić opłatę za usługi wodne jako podmiot korzystający z takich usług, zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. Brak jest bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym rzeczowego i ilościowego rozdziału wielkości poboru według potrzeb korzystania. Przedmiotowa opłata została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości Q=2,2 m3/h, co stanowi w przeliczeniu 0,0006111 m3/s. Nadleśnictwo zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a.". polegające na zaniechaniu poczynienia ustaleń, czy korzysta ono z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczania opłat za usługi wodne. Nadto, skarga stawia zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788) poprzez zaniechanie rozważenia podnoszonych w reklamacji kwestii dotyczących prowadzenia działalności leśnej w budynku kancelarii, jak też art. 270 ust. 2 P.w. polegające na niezastosowaniu zwolnienia ustawowego od opłat za usługi wodne. Zdaniem strony skarżącej, prowadzenie gospodarki leśnej, o której mowa w art. 6 ustawy o lasach należy utożsamiać z celami leśnymi, o których mowa w art. 270 ust. 2 P.w., w konsekwencji czego pobór wody na potrzeby socjalno-bytowe budynku kancelarii położonego na terenie szkółki leśnej korzysta ze zwolnienia wynikającego art. 270 ust. 2 P.w. Używanie kancelarii mieści się bowiem w pojęciu celów leśnych. Nawet jednak, gdyby przyjąć odmienne stanowisko, to pozwolenie wodnoprawne dotyczy korzystania z wód na dwa cele, z których jeden bez wątpienia korzysta ze zwolnienia ustawowego, do czego Dyrektor nie odniósł się. Dyrektor wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określająca dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] opłatę stałą za 2018 r. związaną z poborem wód podziemnych z dwóch studni głębinowych. Wydana ona została jako końcowy element procedury opisanej w art. 273 P.w. Przepis ten przewiduje mianowicie, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne i któremu przekazano informację w przedmiocie ustalenia takiej opłaty uprawniony jest – w razie, gdy nie zgadza się z jej wysokością – do złożenia reklamacji (ust. 1). Właściwy organ Wód Polskich, gdy nie uzna reklamacji określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (ust. 6) i ten ostatni akt może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego (ust. 8). Kontrola sądowa oparta jest o kryterium legalności, a to z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Sąd bada zatem, czy wydając określone rozstrzygnięcie organy procedowały zgodnie z obowiązującymi je regułami, a także, czy rozstrzygnięcie to stanowi efekt prawidłowej wykładni mających w danym wypadku zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zauważenie określonych naruszeń w tym przedmiocie skutkuje koniecznością eliminacji zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. I tak, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji następuje w razie zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.), natomiast jej uchylenie, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowana w niej decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania pozostających w tak istotnym związku z treścią tego aktu, iż musi to skutkować jego uchyleniem. Jednym z instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami, przewidzianym w art. 267 pkt 1 P.w. są opłaty za usługi wodne. Sytuacje, w których się je pobiera określa art. 268 P.w., przy czym w niniejszej sprawie znaczenie ma pkt 1 tego artykułu, gdzie wskazuje się, że przedmiotowa opłata należy się za pobór wód podziemnych. W świetle art. 270 ust. 1 P.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie zaś z art. 271 ust. 1 pkt 1 P.w., wysokość takiej opłaty ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. W przypadku opłaty za pobór wód podziemnych, jej wysokość ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych (art. 271 ust. 2 P.w.). W tym miejscu należy jeszcze powołać brzmienie § 15 pkt 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r., wedle którego do dnia 31 grudnia 2012 r. jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą za pobór wód podziemnych - 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Podkreślenia wymaga, że treść wskazanych przepisów (art. 271 ust. 2 P.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.) koreluje z brzmieniem obecnej ustawy Prawo wodne, która w art. 403 ust. 2 pkt 1 P.w. podaje, że w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności: ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Tymczasem poprzednio obowiązujący akt tj. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) w art. 128 ust. 1 przewidywała, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności: ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Porównanie tych dwóch powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w oparciu o "starą ustawę" nie było wymogu podania maksymalnego pułapu poboru wody podziemnej na sekundę. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., której adresatem jest Nadleśnictwo [...] oparta jest właśnie o poprzednio obowiązującą ustawę Prawo wodne, dlatego też zezwalając na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody podziemnej z utworów trzeciorzędowych z ujęcia wód podziemnych składającego się z dwóch studni głębinowych w miejscowości B. i G. określa ilość w trojaki sposób tj.: maksymalnie rocznie (16 060 m3), średnio dobowo (44,0 m3) oraz maksymalnie godzinowo (2,2 m3). Dyrektor ustalając dla Nadleśnictwa opłatę przyjął wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego tzn. 2,2 m3, co w przeliczeniu dało wartość 0,0006111 m3/sekundę. Powyższe stanowi przedmiot sporu pomiędzy stronami, chociaż w pierwszej kolejności Nadleśnictwo zakwestionowało samą zasadność ustalenia opłaty. Stwierdziło bowiem, że nie powinno być w ogóle obciążane obowiązkiem jej uiszczenia z uwagi na ustawowe zwolnienie (w art. 270 ust. 2 P.w.). Przepis ten stanowi, że opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Nadleśnictwo podnosiło powyższą kwestię już w reklamacji, której jednak Dyrektor nie uwzględnił wydając będącą przedmiotem skargi decyzję. W reklamacji tej Nadleśnictwo zwracało także uwagę, że nawet w razie przyjęcia, że korzystanie z wody podziemnej na potrzeby socjalno-bytowe budynku kancelarii usytuowanego na terenie szkółki nie uprawnia do zwolnienia od określenia opłaty, której dotyczy sprawa, to opłata ta winna być w takim wypadku niższa z uwagi na to, iż pozwolenie dotyczy korzystania z wód podziemnych na dwa cele z których jeden tj. nawadnianie upraw za pomocą deszczowni z pewnością korzysta z ustawowego zwolnienia od opłaty. W ocenie Sądu, w tym zakresie rację ma niewątpliwie strona skarżąca. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowa opłata stanowi obciążenie dla jej budżetu. Nakładając więc obowiązek jej uiszczenia organ winien mieć na uwadze, by była ona adekwatna do rzeczywistości. Skoro więc pozwolenie wodnoprawne określa dwa rodzaje przeznaczeń poboru wody podziemnej, a z jednym z tych przeznaczeń ustawodawca wiąże, zaś z drugim nie, konieczności uiszczenia opłaty, to zadaniem organu jest takie ustalenie wielkości opłaty, która będzie powyższą okoliczność uwzględniać, mimo że ustawodawca wprost nie przewidział tego rodzaju sytuacji. Słusznie w tym przedmiocie strona skarżąca powołała treść art. 7a § 1 K.p.a., według którego jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy można przyjąć więcej niż jeden wynik wykładni i wymaga przynajmniej rozważenia przez organ wyniku wykładni postulowanego przez stronę. Lakoniczne stwierdzenie Dyrektora, że brak jest w pozwoleniu wodnoprawnym rzeczowego i ilościowego rozdziału wielkości poboru według potrzeb korzystania po pierwsze nie jest, w ocenie Sądu, wystarczającym w tym zakresie umotywowaniem zajętego stanowiska, po drugie zaś, jest ono – zdaniem Sądu - błędne. Unormowanie zawarte w art. 270 ust. 2 P.w., winno mieć więc w sprawie częściowe zastosowanie tzn. w odniesieniu do poboru wód dla nawadniania upraw za pomocą deszczowni. Z kolei odnosząc się do problemu wysokości opłaty i wskaźnika maksymalnego poboru jako jednego z elementów kształtującego tę wysokość, wskazać należy, że w sytuacji, gdy przepisy stanowiące podstawę obliczenia opłaty (art. 271 ust. 2 P.w. oraz § 15 rozporządzenia z 22 grudnia 2017 r.) odwołują się do maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która winna wynikać z pozwolenia wodnoprawnego, zaś pozwolenie to nie operuje tego rodzaju wskaźnikiem, to rolą organu jest dokonanie odpowiednich zabiegów interpretacyjnych celem wywiedzenia określonej normy stanowiącej podstawę nałożenia na stronę obowiązku. Przyjęcie określonej wykładni powinno być poprzedzone wywodem myślowym, który ją uzasadnia. Organ winien więc podać określoną argumentację przemawiającą za zajętym przez niego stanowiskiem. Jest to istotne dlatego, że w zależności od zastosowanego wskaźnika inaczej przedstawia się wysokość przedmiotowej opłaty, a zatem inny jest wymiar obciążenia w zakresie finansów strony. Ingerencja w prawo dysponowania przez osobę obciążoną środkami pieniężnymi należącymi do jej majątku winna wzmóć w organie szczególną ostrożność i potrzebę bardzo wnikliwego przeanalizowania. Powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które tzn. i faktyczne i prawne – według art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. – stanowi jej niezbędny element. Jego zawartość określa z kolei art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Konieczność sporządzania poprawnego uzasadnienia decyzji związana jest z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zobowiązuje ona organ do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z pewnością zasady tej organ nie zrealizuje, wówczas gdy nie wyjaśni dostatecznie podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Taka zaś sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdzie Dyrektor ustalając wysokość opłaty dla Nadleśnictwa przyjął jako jeden z elementów ją określających wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego Qmax =2,2 m3/h, a w przeliczeniu na sekundę 0,0006111 m3. Stanowiska tego jednak w żaden sposób nie uzasadnił. Nie przedstawił bowiem jakiegokolwiek argumentu w tym zakresie. Motywacji organu można się jedynie domyślać z pogrubienia w treści zacytowanego w uzasadnieniu decyzji przepisu art. 271 ust. 2 P.w. słowa "maksymalnej" w doniesieniu do ilości wody podziemnej wyrażonej w m3 na sekundę. Zastosowanie bowiem przez Dyrektora tego właśnie wskaźnika skutkowało określeniem Nadleśnictwu opłaty stałej w najwyższej możliwej wysokości w związku z największą możliwą ilością wód do pobrania. Tym samym, organ w zakwestionowanej decyzji nie wskazał w ogóle żadnej wykładni zastosowanych przepisów, a po prostu obliczył opłatę w możliwie największej wysokości. Tego rodzaju praktyki organu nie sposób jednak zaaprobować. Nieprzedstawienie przez Dyrektora toku swojego rozumowania, który doprowadził go do konkretnej treści rozstrzygnięcia nie pozwala na dokonanie na obecnym etapie postępowania oceny prawidłowości zastosowania w sprawie określonych unormowań materialnoprawnych. Tym samym, niemożliwa jest w istocie merytoryczna ocena sprawy. Rolą Sądu nie jest bowiem samodzielne poszukiwanie argumentów przemawiających za danym rozstrzygnięciem, a ocena tych, które zostały zaprezentowane przez organ. Brak przedstawienia powyższych świadczy o niewątpliwym naruszeniu przez organ przepisów postępowania o ewidentnie możliwym wpływie na wynik sprawy. Zastosowanie przez organ określonego wskaźnika maksymalnego poboru wody skutkuje bowiem wyższą bądź też niższą wysokością opłaty, której dotyczy sprawa, co ma istotne znaczenie dla strony, która opłatę tę będzie zobowiązana uiścić. Należy ponadto w tym miejscu po raz kolejny powołać się na art. 7a K.p.a. W ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie przyjęcie częściowego zwolnienia Nadleśnictwa od opłaty za usługę wodną tj. w zakresie, w jakim pobór wody podziemnej następuje na potrzeby nawadniania upraw za pomocą deszczowni oraz przedstawienie motywów przemawiających za przyjęciem określonego wskaźnika maksymalnej ilości pobieranej wody tak, by możliwa była w przyszłości ewentualna kontrola nowego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich wyżej wyłożonych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora z dnia [...] kwietnia 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu o istotnym wpływie na wynik sprawy. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania obejmujące wpis od skargi w wysokości 100 zł, oraz wynagrodzenie dla radcy prawnego w kwocie 90 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r. poz. 265).