II SA/Rz 684/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 4381 zł /słownie: cztery tysiące trzysta osiemdziesiąt jeden złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Wodociągi D. sp. z o.o. z siedzibą w D. (skarżący) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], określająca skarżącemu za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do rzeki W. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco: Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za zrzut ścieków [...], [...], [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: nr [...] ustalił dla skarżącego za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 50.948 zł za wprowadzenie ścieków komunalnych do rzeki W. W informacji rocznej organ wyjaśnił, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.) oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. W szczególności opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 2010 m3/h i wynoszącemu po przeliczeniu 0,5583333333 m3/s. Organ określił, że opłatę należy uiścić w kwartalnych ratach. Skarżący wniósł reklamację od powyższej informacji rocznej, w której stwierdził, że przyjęta do wyliczeń wielkość z pozwolenia wodnoprawnego w wysokości 0,5583333333 m3/s tj. Qmaxh=2010 m3/h jest wielkością nieprawidłową i niezgodną z warunkami pozwolenia wodnoprawnego, a mianowicie: 1) według pozwolenia wodnoprawnego maksymalny dobowy zrzut ścieków może wynosić Qmaxd=24150 m3/d, 2) przyjęta w informacji wodnej do wyliczeń wielkość 0,5583333333 m3/s tj. Qmaxh=2010 m3/h - po przeliczeniu jednostek daje wartość 48240 m3/d, 3) skarżący nie ma prawa, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, zrzucać ilości ścieków, jaka została przyjęta do obliczeń. Przyjęta w informacji rocznej wartość to 48240 m3/d czyli 17.607.600 m3/rok, a dopuszczona pozwoleniem to Qmaxd=24150 m3/d tj. 8.814.750 m3/rok, 4) skarżący nie może płacić opłaty rocznej za ilość ścieków, której nie wolno mu zrzucać zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym i co więcej, za które grozi mu cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia (art. 415 ust. 1 u.p.w.). W związku z powyższym skarżący wniósł o wyliczenie przedmiotowej opłaty stałej za wprowadzanie ścieków komunalnych do rzeki W., kolektorem z wylotem na prawym brzegu w km 54+300 z zachowaniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, tj.: 1) maksymalny zrzut ścieków: Qmaxd=24150 m3/d; 2) Qmaxd=24150 m3/d po przeliczeniu jednostek równy 0,2795138888 m3/s; 3) opłata stała obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanej do wód w ilości 24150 m3/d i wynoszącej po przeliczeniu 0,2795138888 m3/s, wynosi 25.506 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] określił dla skarżącego za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 50.948 zł za wprowadzenie ścieków komunalnych do rzeki W., a także określił, że opłatę należy uiścić w kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1) za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości 12.737 zł; 2) za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości 12.737 zł; 3) za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości 12.737 zł,; 4) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 12.737 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. wydanego przez Marszałka Województwa [...] na wprowadzenie ścieków komunalnych do rzeki W., kolektorem z wylotem na prawym brzegu w km 54+300 w ilości Qmaxd= 24150m3/d, Qśrd=21000m3/d, Q maxh=2010 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Organ nie uznał reklamacji skarżącego, gdyż opłata została naliczona zgodnie z wartościami zawartymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Organ wyjaśnił, że art. 273 ust. 6 u.p.w. stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Organ wyjaśnił następnie, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 u.p.w. oraz § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 5 u.p.w. - wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Z kolei z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi. Organ stwierdził, że opłata za odprowadzenie ścieków komunalnych do rzeki W. została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 2010 m3/h i wynoszącej po przeliczeniu 0,5583333333 m3/s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, skarżący zarzucił jej naruszenie: 1) art. 271 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 u.p.w., poprzez nieprawidłowe naliczenie skarżącemu opłaty stałej w wysokości 50.948 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za wprowadzenie ścieków komunalnych do rzeki Wisłoki, kolektorem z wylotem na prawym brzegu w km 54+300, która powinna być ustalona w wysokości 25.506 zł; 2) art. 7, art. 8 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń przez Zarząd Zlewni w [...] z pominięciem wielkości z warunków pozwolenia wodnoprawnego dopuszczających zrzut ścieków na 1 dobę - w ilości 24.150 m3/d , na rok - 8.814,750 m3 oraz nieliczenie się z niekorzystnymi skutkami dla skarżącego w związku z wyliczeniem opłaty stałej od wprowadzania ścieków komunalnych do rz. W. w ilości dwukrotnie wyższej niż dopuszcza pozwolenie wodnoprawne, a także naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, sygnalizowanych już w reklamacji z dnia 9 kwietnia 2018 r. odnośnie wysokości i sposobu naliczenia opłaty stałej przez organ w Informacji rocznej Nr [...], [...], [...], znak: [...] z [...] marca 2018 r. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej informacji rocznej, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w reklamacji od informacji rocznej [...], [...], [...], znak: [...] z [...] marca 2018 r. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem Sąd w toku kontroli legalnościowej zaskarżonej decyzji – niezależnie od podniesionych zarzutów i zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku sporządzenia wszechstronnego, rzetelnego i pełnego uzasadnienia prawnego orzeczenia, które obrazuje sposób wykładni oraz stosowania regulacji materialnoprawnej uznanej przez organ za podstawę rozstrzygnięcia sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższa wada decyzji co najmniej mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (treść kontrolowanej) decyzji, gdyż przepis art. 271 ust. 5 u.p.w. w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne budzi na tyle poważne wątpliwości interpretacyjne na tle treści wydanych na podstawie uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne pozwoleń wodnoprawnych określających maksymalne ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, że przedstawienie szczegółowej argumentacji skarżonego organu w tym zakresie jest konieczne, aby dokonać sądowoadministracyjnej oceny legalności sposobu wykładni i stosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Nie jest uzasadnione dokonywanie przez sąd administracyjny pierwotnej konkretyzacji norm prawa materialnego bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez kontrolowany organ. Organy administracji publicznej są bowiem uprawnione i zobowiązane do pełnego wykonania przysługujących im kompetencji (także w zakresie wykładni stosowanego prawa materialnego) i dopiero tego rodzaju akt realizacji kompetencji administracyjnej może stać się przedmiotem oceny materialnoprawnej sądu administracyjnego. Zagadnienie to ma szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem wątpliwości interpretacyjne na tle treści normatywnej wynikającej z art. 271 ust. 5 u.p.w. mogą zostać rozstrzygnięte zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść podmiotów korzystających z usług wodnych, które są zobowiązane do uiszczania opłat za usługi wodne (art. 298 pkt 1 u.p.w.). W tej sytuacji organy określające w drodze decyzji wysokość opłat za usługi wodne (art. 273 ust. 6 u.p.w.) mają szczególny obowiązek wyjaśnienia wersji przyjętej interpretacji treści normy prawnej, zwłaszcza jeśli wersja ta jest niekorzystna dla podmiotu obciążanego obowiązkiem prawnym. Organy orzekające w sprawie muszą w tej sytuacji mieć na względzie, że przepis art. 7a k.p.a. ustanowił zasadę rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej będącej podstawą nałożenia obowiązku na stronę lub odebrania (ograniczenia) jej uprawnienia. Zasada ta znajduje pełne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że aby ustalić, czy skarżony organ naruszył powyższą zasadę, konieczne jest uprzednie poznanie sposobu rozumowania organu oraz ocena, czy organ ten zasadnie uznał, że na tle stosowanej regulacji prawnej nie istnieją wątpliwości interpretacyjne albo istniejące wątpliwości należy rozstrzygnąć w określonym kierunku. Niewątpliwie opłaty za usługi wodne są szczególnym instrumentem prawnym, który za pomocą ekonomicznego (finansowego) obciążenia podmiotów korzystających z usług wodnych (lub innych podmiotów, o których mowa w art. 298 u.p.w.) zmierza zapewnienia racjonalnego gospodarowania wodami (art. 267 pkt 1 u.p.w.). Opłaty te mają charakter publicznoprawny i stanowią rodzaj należności publicznej za możliwość korzystania z wód (zob. art. 268-269 u.p.w.). Ze względu na charakter opłaty, której ponoszenie jest obowiązkiem publicznoprawnym, organy właściwe do określania jej wysokości muszą zachować reguły ścisłego i precyzyjnego ustalania treści regulacji prawnej będącej podstawą wydawania decyzji wymiarowych. W przedmiotowej sprawie podstawą określenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi był przepis art. 271 ust. 5 u.p.w. Zgodnie z powyższą regulacją wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Wysokość powyższej opłaty w stanie faktycznym sprawy stanowi zatem wynik iloczynu następujących czynników: 1) jednostkowej stawki opłaty, która zgodnie z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód; 2) czasu wyrażonego w dniach (opłata roczna obejmuje okres 365 dnia); 3) maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód, zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2015 r. Ostatni czynnik iloczynu jest przedmiotem sporu między stronami postępowania, albowiem powyższe pozwolenie wodnoprawne określa dwa rodzaje wskaźników maksymalnego wprowadzania ścieków do wód: 1) wskaźnik maksymalnego odprowadzania ("zrzutu") dobowego (Q maxd) wynoszący 24.150 m3/d; 2) wskaźnik maksymalnego odprowadzania ("zrzutu") godzinowego (Q maxh) wynoszący 2010 m3/h. Powyższe wskaźniki maksymalnego odprowadzania ścieków do wód pozostają wiążące jako podstawa ustalenia czynnika "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s". Dokonując odpowiedniego przeliczenia jednostek, w których wyrażono powyższe wskaźniki, można stwierdzić, że wskaźnik maksymalnego odprowadzania godzinowego (Q maxh) wynoszący 2010 m3/h, po przeliczeniu na wymiar sekundowy, przyjmuje wartość 0,558333333 m3/s, co oznacza, że wskaźnik ten pomnożony przez stawkę jednostkowej opłaty (250 zł na dobę za 1 m3/s) oraz ilość dób w wymiarze rocznym daje wynik 50.947,91 (złotych). Takie podejście zostało przyjęte przez organ. W sprawie istnieje również możliwość wyznaczenia maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód, zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2015 r., w oparciu o wskaźnik maksymalnego odprowadzania dobowego (Q maxd) wynoszący 24.150 m3/d. Po dokonaniu przeliczenia jednostek (m3/s) wskaźnik ten przyjmuje wartość 0,2795138 m3/s, co oznacza, że wysokość opłaty stałej stanowiąca wynik iloczynu trzech czynników wynosi w takiej sytuacji 25.506 (złotych). Oznacza to, że w zależności od wybranego wskaźnika maksymalnego możliwego odprowadzania ścieków do wód wysokość opłaty stałej wymiarze rocznym kształtuje się zasadniczo odmiennie. Organ dokonujący określenia wysokości opłaty jest więc zobowiązany do wyjaśnienia dokonanego wyboru wskaźnika, albowiem wybór ten w istotny sposób wpływa na zakres obowiązku pieniężnego podmiotu zobowiązanego. Przepis art. 271 ust. 5 u.p.w. nie przesądza wymiaru czasowego wskaźnika maksymalnego możliwego odprowadzania ścieków do wód lub ziemi, co oznacza, że wyboru tego wskaźnika właściwy organ musi dokonać z zastosowaniem wszystkich dopuszczalnych metod wykładni, a w razie niedających się usunąć wątpliwości interpretacyjnych konieczne jest odwołanie się do zasady wyrażonej w art. 7a k.p.a. Trzeba ponadto uwzględnić, że trzeci czynnik iloczynu ("określona w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s") nie został szczegółowo rozważony w sensie prawnym. W toku ponownie prowadzonego postępowania skarżony organ powinien również odnieść się do argumentacji strony skarżącej, że przyjęcie wskaźnika maksymalnego odprowadzania godzinowego (Q maxh) prowadzi do naruszenia wskaźnika maksymalnego odprowadzania dobowego (Q maxd), co stanowi naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego. Mając na względzie wszystkie wywiedzione wyżej argumenty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym (3.600 zł), wpis sądowy (764 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).