III SA/Gd 440/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego A. J. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając m.in. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 7 lutego 2018 r., którą w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), cofnięto A. J. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 21.12.2015 r. poinformował o naruszeniu przez A. J. zasad ruchu drogowego i uzyskaniu przez niego 26 punktów karnych. Decyzją z dnia 13.09.2016 r. organ I instancji skierował A. J. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów karnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 lutego 2016 r. utrzymało tę decyzję w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 12.07.2017 r. sygn. akt III SA/Gd 352/17 oddalił skargę A. J. na powyższą decyzję. Pismem z dnia 14.11.2017 r. Starosta wezwał A. J. do przedłożenia wyniku egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy, ewentualnie złożenia wyjaśnień co do przyczyn nie poddania się egzaminowi w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Wobec braku informacji o pozytywnym wyniku egzaminu Starosta wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia A. J. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi , a następnie cofnął mu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii B. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący zobowiązany był do niezwłocznego wykonania prawomocnej decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Skoro nie poddał się on kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy, to uzasadnione było cofnięcie mu uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Z przepisu tego wynika bowiem, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji obliguje starostę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Rozstrzygnięcie to ma charakter związany. Podniesione w odwołaniu okoliczności o braku możliwości poddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji z przyczyn leżących po stronie organu pierwszej instancji, tj. braku wydania profilu kandydata na kierowcę pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ generuje bowiem profil kandydata na kierowcę po dostarczeniu wymaganego orzeczenia lekarskiego bądź psychologicznego. Decyzja Starosty ego z dnia 13 września 2016 r. o skierowaniu A. J. na badania psychologiczne stała się prawomocna w dniu 12 sierpnia 2017 r. i obligowała już wówczas do poddania się temu badaniu, a to stanowiło warunek wydania profilu kandydata na kierowcę. W tej sytuacji argumenty podniesione w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Nie było podstaw do przeprowadzenia rozprawy czy dowodów wnioskowanych w odwołaniu na okoliczność przyczyn niepoddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, bowiem te leżą po stronie skarżącego, a nie organu I instancji. A. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzucił naruszenie: ̶ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji przyjęcie, że niewydanie skarżącemu profilu kandydata na kierowcę spowodowane było nie przedłożeniem przez stronę orzeczenia psychologicznego, w sytuacji gdy skarżący poddał się badaniu psychologicznemu i przedłożył organowi zaświadczenie lekarskie wydane przez uprawnionego lekarza stwierdzające brak przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami , a pomimo tego organ odmówił wydania profilu kandydata, uzależniając jego wydanie od zwrotu dokumentu prawa jazdy; ̶ art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak ustosunkowania się przez organ do istoty odwołania, a konsekwencji niewyjaśnienie, z jakich powodów nie znajdujące podstaw prawnych postępowanie organu, który uzależnił wydanie profilu kandydata na kierowcę od spełnienia wymogu oddania dokumentu prawa jazdy, które uniemożliwiło stronie przystąpienie do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego- zostało uznane za prawidłowe, ̶ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podlegającej uchyleniu jako wydanej z naruszeniem art. 140 ust 1 pkt 4 lit a) ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez przyjęcie, że hipoteza normy wyrażonej w tym przepisie obejmuje również przypadki nie poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w sytuacji, gdy strona nie może przystąpić do tego egzaminu wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu, który bez podstawy prawnej odmawia wydania profilu kierowcy, koniecznego do przystąpienia do egzaminu państwowego. Zdaniem skarżącego organ każdorazowo winien ocenić, czy można mówić o niewykonaniu obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Istotne jest ustalenie, czy nieprzystąpienie do egzaminu jest wynikiem okoliczności nie leżących po stronie danej osoby i zupełnie od niej niezależnych. Nie można mówić o tym, że strona nie przystąpiła do sprawdzenia kwalifikacji, gdy uniemożliwił jej to bezprawnym postępowaniem organ. Skarżący uzyskał orzeczenie psychologiczne, stwierdzające brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami , przedłożył je wnioskując o wydanie profilu kandydata na kierowcę, a organ pierwszej instancji odmówił, żądając zwrotu prawa jazdy. Tym samym organ zamknął możliwość przystąpienia do egzaminu państwowego i orzekł o cofnięciu uprawnień. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy winien był przeprowadzić czynności dowodowe zgodnie z wnioskami odwołania celem zbadania, czy w ogóle można mówić o tym, że strona nie poddała się sprawdzeniu kwalifikacji oraz że nieprzystąpienie do sprawdzenia kwalifikacji wynikło wyłącznie z nieznajdującego oparcia w przepisach postępowania organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie dodatkowo wskazując, że orzeczenie psychologiczne , w którym stwierdzono u skarżącego brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami wpłynęło do Starosty dopiero w dniu 17 stycznia 2018 r. Przedłożone wcześniej orzeczenie nr [...] z dnia 19 czerwca 2017 r. nie zawierało wskazania , że u osoby poddanej badaniu stwierdzono brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Z akt sprawy nie wynika, by do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji lub w toku postępowania odwoławczego skarżący wystąpił o wygenerowanie profilu kandydata na kierowcę. Wniosek złożył dopiero w dniu 11 kwietnia 2018 r. i na tej podstawie otrzymał profil kandydata na kierowcę. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. oświadczył, że skarżący do wniosku o wygenerowanie profilu kandydata na kierowcę z dnia 11 kwietnia 2018 r. dołączył orzeczenie psychologiczne z czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 21886) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( tj. Dz.U. z 2017 r., poz.1260 ze zm.) , dalej zwanej "ustawą", decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Przepis art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W niniejszej sprawie niewątpliwe było, że skarżący prawomocną decyzją z dnia 13 września 2016 r. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 352/17 , oddalający skargę skarżącego na decyzję organu odwoławczego, utrzymującą w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji, stał się prawomocny w dniu 12 sierpnia 2017 r. Nie budziło też wątpliwości, że skarżący nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w omawianym trybie. Jednak – w okolicznościach niniejszej sprawy - dokonanie takiego ustalenia nie było wystarczające do uznania , że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. Skarżący w toku postępowania zarzucał, że nie mógł poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, bowiem uniemożliwił mu to organ pierwszej instancji, nie generując profilu kandydata na kierowcę. Wskazania wymaga, że skarżący został skierowany - odrębnymi decyzjami -zarówno na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jak też na badania psychologiczne. Sądowi z urzędu wiadomo, że skarga skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2017 r. , która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji w tym przedmiocie , prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 353/17 została oddalona. Właściwy organ generuje profil kandydata na kierowcę osobie podlegającej sprawdzeniu kwalifikacji, która została skierowana na badanie lekarskie lub psychologiczne, po dostarczeniu przez nią wymaganego orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego ( § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami , Dz.U z 2016 r., poz.231). Zgodnie z § 5 ust. 5 w/w rozporządzenia, profil kandydata na kierowcę jest udostępniany ośrodkowi szkolenia kierowców prowadzącemu szkolenie osoby, której profil dotyczy, oraz ośrodkowi egzaminowania przeprowadzającemu egzamin państwowy dla osoby, której profil dotyczy, po podaniu przez te podmioty numeru, o którym mowa w § 6 ust. 4 pkt 3 (tj. unikalnego numeru identyfikującego profil kandydata na kierowcę), oraz numeru PESEL albo daty urodzenia w przypadku osoby nieposiadającej numeru PESEL. Z treści powyższych przepisów wynika, że nie można poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji bez wygenerowania profilu kandydata na kierowcę. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, że niepoddanie się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji leżało tylko po jego stronie, bowiem wygenerowanie profilu kandydata na kierowcę uzależnione jest od dostarczenia wymaganego orzeczenia lekarskiego lub psychologicznego, a skarżący był zobowiązany poddać się badaniom psychologicznym po uzyskaniu przymiotu prawomocności przez decyzję kierującą go na takie badania. Jednak stanowisko organu odwoławczego, że niepoddanie się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji leżało tylko po jego stronie należy uznać za niepoparte żadnymi konkretnymi ustaleniami, a wobec tego za co najmniej przedwczesne. Skarżący w toku postępowania zarzucał, że nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji z przyczyn leżących po stronie organu pierwszej instancji, który nie wygenerował mu profilu kandydata na kierowcę. Skoro nie poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji skutkuje cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdami , to zarzut braku możliwości poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji z przyczyn leżących po stronie organu powinien być w niezbędnym zakresie wyjaśniony. Niewyjaśnienie przez organ odwoławczy - w okolicznościach niniejszej sprawy - kwestii wygenerowania skarżącemu profilu kandydata na kierowcę sprawia, że stanowiska organu o przyczynach niepoddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji leżących jedynie po stronie skarżącego nie sposób rzetelnie zweryfikować. W toku postępowania nie poczyniono żadnych ustaleń istotnych dla oceny, czy skarżący mógł wywiązać się z obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji , a dotyczących tego, czy i ewentualnie kiedy skarżący przedłożył badanie psychologiczne, czy spełniało ono wymogi "wymaganego badania", czy i ewentualnie kiedy złożył wniosek, który mógłby skutkować wygenerowaniem profilu kandydata na kierowcę. Przeprowadzenie takich ustaleń nie wiąże się z długotrwałym i czasochłonnym postępowaniem dowodowym, bowiem niektóre dane dotyczące wskazanych kwestii organ odwoławczy podał w odpowiedzi na skargę, z czego można wnioskować, że są mu one dostępne. Dane te nie są jednak ani pełne, ani też nie mogą zastępować ustaleń czynionych w toku postępowania administracyjnego na podstawie zgromadzonych dowodów. Dokonywania ustaleń stanu faktycznego nie można przenosić na etap postępowania sądowoadministracyjnego, a sąd administracyjny nie jest ani zobowiązany do dokonywania takich ustaleń, ani nie może zastępować organów administracji w dokonywaniu takich czynności. Twierdzenia organu odwoławczego i pełnomocnika skarżącego zajęte w toku postępowania sądowo administracyjnego nie są także zbieżne - organ odwoławczy twierdził, że orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami wpłynęło dnia 17 stycznia 2018 r. , a poprzednie - z czerwca 2017 r. - posiadało braki formalne, gdy tymczasem pełnomocnik skarżącego stwierdził, że do kolejnego wniosku - z dnia 11 kwietnia 2018 r., na podstawie którego profil wygenerowano, skarżący dołączył orzeczenie psychologiczne z czerwca 2017 r. Gdyby faktycznie wygenerowanie profilu ( mające miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy) nastąpiło na podstawie orzeczenia psychologicznego z czerwca 2017 r. ( "dotkniętego brakami") , to rozważenia wymagałoby, czy faktycznie organ pierwszej instancji nie postawił skarżącemu warunków wygenerowania profilu nie przewidzianych przepisami prawa, które mogły mieć wpływ na możliwość poddania się przez skarżącego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Decyzja o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie może określać terminu sprawdzenia kwalifikacji. Ustawodawca łączy cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami z faktem niewykonania obowiązku nałożonego na kierowcę , nie zaś z przekroczeniem ściśle określonego okresu realizacji tego obowiązku. Poddanie się przez kierowcę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji wymaga podjęcia pewnych czynności , które w sposób naturalny rozłożone są w czasie. Do organu administracji należy wobec tego ocena, czy niewykonanie obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w realiach konkretnej sprawy zobowiązuje do cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. Skarżący zarzucał, że nie uczynił zadość nałożonemu obowiązkowi z przyczyn leżących po stronie organu administracji. Skoro w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione w sposób należyty, czy niewykonanie obowiązku nałożonego na skarżącego zobowiązywało do cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami, nie można było uznać, że organ odwoławczy w sposób zgodny z prawem zaakceptował decyzję organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Sąd uznając, że w realiach niniejszej sprawy naruszone zostały przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe wskazania. Konieczne będzie wyjaśnienie kwestii przedłożenia przez skarżącego orzeczenia psychologicznego ( orzeczeń psychologicznych ) oraz kwestii złożenia przez niego wniosków mogących skutkować wygenerowaniem profilu kierowcy. Po dokonaniu tych ustaleń organ oceni zasadność przeprowadzenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego. Powyższe pozwoli na dokonanie oceny, czy niewykonanie przez skarżącego obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w realiach niniejszej sprawy zobowiązuje do cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.