I OSK 960/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 801/17 w sprawie ze skargi S. S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie złożonej propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2) odstąpić od zasądzenia od S. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 801/17, po rozpoznaniu skargi S. S. (dalej: "skarżąca") na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie złożonej propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza w pkt 1 stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...]; w pkt 2 uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z [...] maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej: "ustawa Przepisy wprowadzające KAS") złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] na stanowisku [...]. Skargę na powyższą propozycję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, domagając się uznania, że powyższa propozycja pracy jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Zaskarżonej propozycji pracy skarżąca zarzuciła nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tejże ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"), przez faktyczne zwolnienie jej ze służby pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek. Zarzuciła także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności, przez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Z ostrożności procesowej - na wypadek gdyby Sąd uznał, iż możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy – skarżąca podniosła, iż nie było to właściwe w stosunku do jej osoby z uwagi na fakt, iż właściwe zastosowanie przesłanki z art. 165 ustawy Przepisy wprowadzające KAS powinno prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem w pkt 1 stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., w pkt 2 uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania. Na wstępie Sąd I instancji podniósł, że propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wyjaśnił, że kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że akty lub czynności, o których mowa w ww. przepisie, charakteryzują się następującymi cechami: a) mają charakter władczy, chociaż nie zostały określone jako decyzja lub postanowienie; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Zdaniem Sądu I instancji czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy, mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretna przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy, a nie stosunek pracy, sama czynność polegająca na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. W ocenie Sądu I instancji przedmiotowa pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Sąd podał, że ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, czyli obowiązku polegającego na złożeniu do 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym to art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS zawiera uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa, nakazujące złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie upoważnia organu do możliwości złożenia propozycji pracy lub służby, ale nakazuje złożenie propozycji. Sąd wskazał także, że będące przedmiotem sporu pismo ma charakter władczy, kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określał nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony został wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji, jak i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny, wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy ustawowo uregulowane. Sąd podkreśli również, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że dopiero po upływie określonego terminu i z uwagi na zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS). Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi. Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi Sąd wskazał, że z treści art. 165 ust. 7 ustawa Przepisy wprowadzające KAS wynika, iż przedkładając skarżącej jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie przesądził, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi pełnienia służby, czy też złożenia propozycji pracy. Nie oznacza to jednak, że w tym zakresie działania organu korzystają ze sfery autonomii. Jest to niezgodne z art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Sąd zwrócił uwagę, że brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w przedkładaniu albo propozycji służby albo propozycji pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze. Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia luki polegającej na braku jakichkolwiek kryteriów do wyboru przez organ sposobu działania, tj. zaproponowania funkcjonariuszowi dalszej służby lub dalszych warunków pracy. Podał, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP akt ten będący najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej może być bezpośrednio stosowany. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP. Zaznaczył, że art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej. Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu I instancji, należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano mu warunki pracy, a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Kryteria te, co istotne, ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS i nie może organ sięgać po inne okoliczności uzasadniając składane propozycje. Sąd I instancji podniósł, że organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy, a nie służby. Z akt sprawy wynika, że organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Nie wiadomo, dlaczego mimo posiadania przez skarżącą wykształcenia wyższego i odbycia licznych szkoleń podnoszących kwalifikacje zawodowe, nie zostały jej zaproponowane warunki służby, a jedynie warunki pracy. W ocenie Sądu, skoro w niniejszej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, należało orzec o bezskuteczności pisemnej propozycji z [...] maja 2017 r. W skardze kasacyjnej Dyrektor Administracji Skarbowej w [...] wniósł o uchylenie ww. wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie powyższego wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art, 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej! dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa [z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw)], a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić; art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 5 pkt. 2 P.p.s.a., przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić; art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 276 ust 1 i ust. 2 w zw. z ust, 6 ustawy o KAS, przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust, 1 i ust. 2 ustawy o KAS i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić; art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, przez uznanie, że propozycja złożona stronie skarżącej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego; art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz uznanie obowiązku do przedłożenia stronie skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby strony skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z art, 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w odniesieniu do strony skarżącej; art. 141 § 4 P.p.s.a., przez nie zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a nie wynikających z treści art. 165 ust. 7 p.w.ka.s., przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. braku możliwości do pełnienia służby, co uniemożliwia prawidłowe wykonanie wyroku; art. 141 § 4 P.p.s.a., przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie, tj. przez wskazanie, jako dyrektywy, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ - zastosowania art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS, podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspiriowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po 31 maja 2017 r. nie istnieje; II. na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie przez Sąd: 1. art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 165 ust. 7 ww. ustawy zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcj onaduszowi, jak i pracownikowi; 2. art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS, przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez Sąd I instancji, że zasadą jest, że funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, a dopiero gdyby to było niemożliwe - to możliwym jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, podczas gdy przepis ten przez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie; 3. art. 165 ust, 7 Przepisy wprowadzające KAS, przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez Sąd I instancji, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego ocenę, co do braku możliwości pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS poza przesłankami: doświadczenia, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania nie nakłada na organ obowiązku oceny braku możliwości pełnienia służby; 4. art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS w zw. z art. 7 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię, tj. uznanie przez Sąd I instancji, że wskazany w tym przepisie termin, tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu; 5. art. 165 ust. 7 Przepisy wprowadzające KAS w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP, przez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Cełno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo pominięcie przez Sąd I instancji, że strona skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać ich zasadność. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. W piśmie procesowym z 15 lutego 2018 r. skarżąca podniosła, że Dyrektorzy Izby Administracji Skarbowej przy składaniu pisemnej propozycji nie kierowali się unormowaniem, o którym mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Dyrektorzy Izby Administracji Skarbowej postępowali wg dokumentu nie mającego żadnej mocy prawnej, tj. wg polecenia Szefa KAS, w którym zobowiązał Dyrektorów do przekształcania stosunku służby w stosunek pracy wielu funkcjonariuszy, których przebieg służby, kwalifikacje i doświadczenie, zgodnie z przesłankami art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS oraz w interesie publicznym, nakazywały zachowanie statusu funkcjonariusza. W pismach procesowych z 28 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej ponownie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej. Podniósł m.in. że niezależnie od tego, czy przepisy prawa pozytywnego wyraźnie posługują się w ustawie Przepisy wprowadzające KAS pojęciem "decyzji" czy też nie, to z samej istoty prawnej tego stosunku wynika, że wszelkie zmiany tak istniejącego stosunku administracyjnoprawnego służby funkcjonariusza wymagają formy decyzji. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestnik postępowania – [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uznał, że propozycja skierowana do skarżącej, zawarta w piśmie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r., określająca nowe warunki zatrudnienia, stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i w konsekwencji nie podlega kognicji sądu administracyjnego, wobec czego skarga powinna być odrzucona. Do odrzucenia skargi powinno dojść i z tego powodu, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Zarzuty te zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zauważyć należy, iż uprzednio administracja podatkowa i celna zajmująca się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej posiadała strukturę terenową rozproszoną, skupioną w trzech niezależnie funkcjonujących pionach: administracja podatkowa, Służba Celna, kontrola skarbowa. Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwo obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze (art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS). Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych, nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na KAS wymusiły konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, 1 marca 2017 r. – art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy. Stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z powyższą regulacją właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS pozostawił autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym przedstawiona została propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 ww. ustawy, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 ustawy). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Analiza przywołanej regulacji prowadzi do wniosku, że: 1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza, 5. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy ), 6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. W sprawie jest poza sporem, że złożona funkcjonariuszce celnej propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające KAS propozycja określająca warunki zatrudnienia, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami: 1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.; 2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). O ile można argumentować, że czynność polegająca na przedstawieniu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1 - 3 tej ustawy). Propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 tej ustawy). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Stosownie do art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Przedstawione powyżej stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 30 stycznia 2018 r., I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r., I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r., I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r., I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r., I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r., I OSK 384/18 i inne). Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy uznać należy, że złożona S. S. propozycja zatrudnienia stanowiła ofertę możliwości zatrudnienia jej na nowych warunkach i nie wywołała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jej praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiła jej swobodę i od niej zależało, czy tę propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje propozycji powstają z mocy prawa bowiem dopiero w przypadku, gdy funkcjonariusz ją przyjmie – wówczas z dniem w niej określonym dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ skarżąca przedstawioną propozycję zatrudnienia przyjęła 31 maja 2017 r. W przypadku gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające KAS nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa 31 sierpnia 2017 r. Wygaśniecie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że te zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się usprawiedliwione. Odrzucenie skargi z powodu jej dopuszczalności oznacza brak podstaw do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia. Sąd na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem skarżąca nie może ponosić kosztów dokonania przez NSA odmiennej niż to uczynił WSA w Krakowie oceny charakteru złożonej jej propozycji zatrudnienia.