I SA/Wa 1492/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.F., H. F., K. S.,K. F. i M. F. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [....] czerwca 2018 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia R. F., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1964 r. nr [...] o przejęciu nieruchomości rolnych i leśnych położonych na terenie wsi [...] – w części dotyczącej nieruchomości należących do O. F. i A. F. (z d. O.). Postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawną sprawy. Pismem z 30 czerwca 2016 r. B.F. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności wydanego w trybie art. 1-3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59 poz. 318) oraz art. 1-4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46 poz. 339) orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o przejęciu położonych na terenie wsi [...] nieruchomości rolnych i leśnych o pow. [...] ha – w części w jakiej orzeczenie to dotyczy nieruchomości odziedziczonych po rodzicach, tj. O. F. i A. F.. Następstwo prawne po ww. udokumentował postanowieniami Sądu Rejonowego w [...] z [...] kwietnia 2014 r.[...] oraz Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2016 r. [...]. Z przedłożonych wraz wnioskiem kopii dawnych wykazów hipotecznych wynikało, że A. F. była wraz z M. O., S. O.. oraz O. O. współwłaścicielką położonych w [...] parcel objętych lwh [...], a także współwłaścicielką (z O. O.) parcel objętych lwh [...]. O.F. był z kolei właścicielem parcel, dla których w 1935 r. utworzono ciało hipoteczne lwh [...]. W tym stanie rzeczy organ wojewódzki zwrócił się do inicjatora postępowania o uzupełnienie wniosku o postanowienia o nabyciu spadku (względnie notarialne akty poświadczenia dziedziczenia) po pozostałych współwłaścicielach tych nieruchomości Analogiczne wezwania wystosowała także po śmierci B. F.do jego następców prawnych – H. F., K. Ś., i K. F., i M. F. – reprezentowanych przez r. pr. F.Ł.. W żądanym zakresie wniosek nie został przez strony uzupełniony. Uznawały one bowiem, że przedłożone przez nich dokumenty są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2018 r., Wojewoda [...] zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 13 listopada 1964 r. do czasu ustalenia następstwa prawnego po zmarłych współwłaścicielach ww. nieruchomości oraz na zasadzie art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązał wnioskodawców do wystąpienia do sądu powszechnego w terminie 3 miesięcy od otrzymania postanowienia o ustalenie ich następców prawnych. W uzasadnieniu postanowień podniesiono, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w konsekwencji także prawidłowego ich ustalenie. Pominięcie bowiem osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z tego powodu ustalenie kręgu osób, których dotyczy takie postępowanie, musi być nacechowane starannością dającą gwarancję niepominięcia kogokolwiek z tego kręgu. Organy zauważały przy tym, że skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa dotykają sfery praw podmiotowych byłych właścicieli bądź ich następców prawnych. Z załączonych zaś do wniosku B. F.wykazów lwh wynika, kto oprócz jego matki, był współwłaścicielem nieruchomości przejętych na podstawie kwestionowanego orzeczenia z 13 listopada 1964 r. Osoby te oraz ich następcy prawni (dotychczas nieustaleni) są zatem stronami tego postępowania. Kwestia ich ustalenia, jest więc kluczowa dla możliwości rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w zakwestionowanej części. Na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. F., H. F., K. Ś., K. F. i M. F. zarzucając mu naruszenie art. 97 k.p.a. W ich ocenie bowiem nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie warunkująca zawieszenie postępowania. Podkreślali, że zawieszając postępowanie organ nie wziął pod uwagę przedłożonych przez B. F. dokumentów o swoim zameldowaniu w [...] do 1961 r., co uprawniało go do wystąpienia z roszczeniami o ustalenie wielkości majątku, z którego bezprawnie został wyzuty. Zarzucali nadto organowi, że nałożył na nich obowiązki, z których nie są w stanie się wywiązać, np. poprzez wskazanie innych zainteresowanych, a przy samym procedowaniu sprawy naruszył podstawowe reguły procedury administracyjnej ujęte w art. art.: 6, 7 8, 10 i 12 k.p.a. W związku z czym wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [....] i nakazanie organowi zakończenia postępowania w terminie określonym w kodeksie postepowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem, zmierzającym do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1964 r., a nadto zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podejmując postanowienie o zawieszeniu postepowania organ nie naruszył prawa w stopniu mającym bądź mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszając na tej podstawie postępowanie organ zobligowany jest, w myśl art. 100 § 1 k.p.a., do równoczesnego wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" o którym mowa w cytowanym przepisie, zwanego także "zagadnieniem prejudycjalnym", należy z kolei rozumieć zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu. Jednocześnie stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Takim zagadnieniem jest ustalenie we właściwej procedurze następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a które w tym postępowaniu miałby (gdyby żyły) przymiot strony. Jak trafnie bowiem wskazywał Minister, podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron byłoby wszak dotknięte istotną wadą, a przez to wydana w nim decyzja mogłaby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. O tym natomiast kto ma w danym postępowaniu przymiot strony przesądza art. 28 k.p.a., stanowiąc iż jest nim każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku postępowań nadzorczych mających za przedmiot decyzje skutkującą odjęciem własności nieruchomości (względnie potwierdzających przejście ich własności na rzecz Państwa) – a takową jest orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1964 r., wydane na podstawie art. 1-3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59 poz. 318) oraz art. 1-4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46 poz. 339) - interes prawny kreujący przymiot strony mają w sposób oczywisty wszyscy właściciele (współwłaściciele) tych nieruchomości, a gdy ci nie żyją ich spadkobiercy, a nadto podmioty, którym aktualnie przysługuje do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy. Źródłem interesu prawnego tej ostatniej grupy są bowiem przepisy regulujące prawo własności, w tym w szczególności art. 140 k.c. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że wnioskując o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia, B. F. (którego spadkobiercami są skarżący) uczynił to w odniesieniu do tej jego części, która dotyczy położonych w [...] nieruchomości odziedziczonych przezeń po rodzicach – A. F. (z d. O.) oraz O. F.. Tak zakreślone żądaniem strony granice przedmiotowe postępowania nadzorczego, determinowały również jego krąg podmiotowy. Z załączonych zaś do wniosku kopii wykazów hipotecznych wynika niezbicie, że A. F. nie posiadała wyłącznego tytułu prawnorzeczowego do zlokalizowanych w [...] nieruchomości, lecz była ich współwłaścicielką, bądź to wspólnie z M.O., S.O. i O.O. (w przypadku nieruchomości uregulowanych w lwh [...]), bądź O. O. (w doniesieniu do gruntów uregulowanych w lwh [...]). W konsekwencji czego po jej śmierci (co miało miejsce w 1948 r.) również B. F. stał się w tożsamym zakresie wyłącznie ich współwłaścicielem. O jego samodzielnej własności możne jedynie mówić ewentualnie w odniesieniu do bliżej nieoznaczonych parcel gruntowych należących do zmarłego w 1943 r. O. F., które jak wynika z fragmentu wykazu hipotecznego (nieoznaczonego konkretnym numerem) miały być objęte nowym ciałem hipotecznym oznaczonym lwh [...]. Skoro zatem orzeczenie administracyjne w części, której weryfikacji w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a. domagał się B. F., dotyczy także nieruchomości pozostającej przed jej przejęciem we współwłasności, to każdemu z jej współwłaścicieli w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony. Jeśli więc oni nie żyją (a taka sytuacja wedle niekwestionowanych przez strony ustaleń organów ma miejsce w sprawie), to interes prawny w nim mają także ich spadkobiercy. Ich ustalenie wymaga jednak przedłożenia do akt stosownego dokumentu, którym na gruncie obowiązującego porządku prawnego jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § 2 k.c.). Tymczasem dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po M. O., S. O.i O.O.o wnioskujący o stwierdzenie nieważności orzeczenia ani jego spadkobiercy nie przedłożyli, wychodząc z błędnego założenia, że jest to zbyteczne. Powyższe przesądza zatem o zaistnieniu w sprawie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania opisanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., związanej z wyłonionym w jego toku zagadnieniem prejudycjalnym, a także zobowiązaniem stron do podjęcia kroków prawnych prowadzących do jego rozstrzygnięcia we właściwej procedurze. Tym bardziej, że tych nie mógł za strony zrealizować organ administracji publicznej, gdyż postępowanie o nabycie spadku jest wszczynane przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i 510 § 1 k.p.c.). Wbrew więc temu co podniesiono w skardze, Wojewoda [...] powołując sią na ów przepis zasadnie zawiesił zawisłe przed nim postępowanie nadzorcze i kierując się dyspozycją normy prawnej z art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązał spadkobierców B. F. do wystąpienia do sądu powszechnego w terminie 3 miesięcy o ustalenie następców prawnych ww. współwłaścicieli nieruchomości, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał wydane tym przedmiocie postanowienie Wojewody w mocy. Mając z kolei na względzie, że ujęte w nim rozstrzygnięcie kwestii wpadkowej, znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, które w stanie faktycznym sprawy zastosowano prawidłowo, chybiony także pozostaje zarzut naruszenia przez organy zasady praworządności. Sąd nie dostrzega również w działaniach organów innych istotnych naruszeń zasad procedury administracyjnej, które uzasadniałyby uchylenie kwestionowanego postanowienia. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 wskazanej ustawy.