I OSK 1331/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1002/18 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] 2018 r. o cofnięciu J. Z. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B, C, B+E, C+E. Decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990, ze zm.) oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978, ze zm.), wobec braku wywiązania się przez skarżącego z nałożonego obowiązku poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje w zakresie przywołanych wyżej kategorii. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku J.Z., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest władny do cofnięcia uprawnień skarżącemu do kierowania pojazdami mechanicznymi, podczas gdy uprawnienia zostały wydane przez organ państwa obcego, 2) art. 11 ust. 2 i art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie praw jazdy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, w sytuacji, gdy przedmiotowe uprawnienia nie zostały wydane przez polski organ administracyjny, a przez organ właściwy dla Republiki Słowacji, co doprowadziło do przekroczenia kompetencji przez polski organ administracyjny; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie pobieżnej i niewyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, iż pomimo miejsca zamieszkania skarżącego na terytorium Słowacji i wydania przez organ ww. państwa uprawnień do kierowania pojazdami polskie organy posiadają kompetencję do skutecznego orzekania o cofnięciu tych uprawnień wobec obywatela państwa obcego, podczas gdy powyższe wyłącza jurysdykcję polskich organów w tego typu sprawach, a ponadto podejmowanie działań powodujących naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy normy prawne, zarówno polskie, jak i wspólnotowe pozostawiają szereg wątpliwości co do właściwości polskich organów administracji publicznej w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, a w konsekwencji brak ich rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie wydanie wyroku pomimo braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes strony; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy z uwagi na miejsce zamieszkania skarżącego na terytorium Słowacji, zgodnie z art. 11 ust. 2 i art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie praw jazdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, prowadzone przez polski organ administracji publicznej winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w całości z powodu prawnej bezskuteczności cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi przez polski organ administracyjny. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Argumentacja skargi kasacyjnej opiera się na stwierdzeniu, że polskie organy administracji publicznej nie były władne do wydania decyzji o cofnięciu J. Z. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, jako że posiada on miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim – w Republice Słowacji, którego jest też obywatelem. Skarżący posiada równocześnie obywatelstwo polskie, cyklicznie przebywa na terytorium Polski. Organem zaś, który wydał mu dokument potwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdami mechanicznymi był słowacki organ administracji publicznej. Stanowisko to jednak nie zasługuje na akceptację. Nie sposób uznać, że wywodzona przez skarżącego teza znajduje potwierdzenie w art. 11 ust. 2 i art. 12 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie praw jazdy. W myśl art. 11 ust. 2 dyrektywy przy zachowaniu zasady terytorialności prawa karnego i przepisów prawnych dotyczących policji, państwa członkowskie miejsca zamieszkania posiadacza prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie mogą stosować wobec niego własne przepisy krajowe w zakresie ograniczania, zawieszania, cofania lub unieważniania uprawnień do kierowania pojazdami i ewentualnie dokonać w tym celu wymiany jego prawa jazdy. Przyjmuje się, że wskazana dyrektywa, wprowadzając w art. 11 ust. 2 wyjątek na rzecz terytorialności, pozostawia krajom członkowskim swobodę w doborze regulacji karnych i administracyjno – karnych (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2342/14, CBOSA). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku Weber, C-1/07 (EU:C:2008:640, pkt 38), podkreślił, że tylko państwo członkowskie, na którego terytorium zostało popełnione naruszenie, ma kompetencję do usankcjonowania tego naruszenia, w razie potrzeby podejmując środek polegający na cofnięciu prawa jazdy lub cofnięciu uprawnienia do kierowania, połączony lub nie z okresem zakazu ubiegania się o nowe prawo jazdy. Natomiast art. 12 ustala rozumienie sformułowania “miejsce zamieszkania", jakim posługuje się dyrektywa. Zgodnie z akapitem pierwszym tego przepisu, do celów niniejszej dyrektywy "miejsce zamieszkania" oznacza miejsce, w którym osoba fizyczna mieszka zwykle, to znaczy przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym, ze względu na swoje więzi osobiste i zawodowe, lub – w przypadku osoby niezwiązanej z tym miejscem zawodowo - ze względu na więzi osobiste, które wskazują na istnienie ścisłych powiązań pomiędzy tą osobą a miejscem, w którym mieszka. W akapicie drugim ustalono, że w przypadku osoby związanej zawodowo z miejscem innym niż miejsce, z którym łączą ją więzi osobiste i z tego względu mieszkającej kolejno w różnych miejscach w co najmniej dwu państwach członkowskich, za miejsce zamieszkania uważa się miejsce, z którym łączą ją więzi osobiste, pod warunkiem że regularnie do niego powraca. Ten ostatni warunek nie musi być spełniony, jeśli osoba ta mieszka w państwie członkowskim w celu wypełnienia zadania o określonym czasie trwania. Studia uniwersyteckie lub nauka w szkole nie oznaczają zmiany miejsca zamieszkania. Okoliczności rozpatrywanej sprawy słusznie skłoniły organ, jak i następnie Sąd I instancji do przyjęcia, że spełniona została tak ustalona przesłanka terytorialności, uprawniająca następnie krajowe organy administracji publicznej do wydania w tej sprawie decyzji. Skarżący nie zaprzecza, że z Polską, której obywatelstwo posiada, łączą go trwałe więzi. Stałe – jak twierdzi – przebywanie na Słowacji nie stanęło na przeszkodzie, by od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. na terytorium Polski przekroczyć limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, uzyskując łącznie 28 punktów. Powyższe świadczy o koncentracji życia skarżącego na terytorium Polski w rozumieniu art. 12 dyrektywy. Ustalenia te pozwalały na podstawie art. 11 ust. 2 dyrektywy na stosowanie krajowego porządku prawnego. Argumentacja skarżącego nakierowana na wyłączenie stosowania przepisów krajowych w ustalonych warunkach nie mogła być zaakceptowana. Uniemożliwienie wyegzekwowania przez organy administracji publicznej określonych obowiązków i zachowań nie może być tolerowane w praworządnym państwie, którego skarżący jest obywatelem. Z tego też względu nie mogła zostać w tej sprawie zastosowana zasada przyjaznej interpretacji prawa (in dubio pro libertate) ustalona w art. 7a § 1 k.p.a. Jak podkreśla się w doktrynie, zasada ta może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu (Elżanowski, w: Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. pod red. prof. zw. dr hab. R. Hausera, prof. zw. dr hab. M. Wierzbowskiego, 2020). Takie warunki nie zachodziły w niniejsze sprawie. Powyższe świadczy o braku zasadności zarzutów naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Wszystkie istotne dla zastosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa kwestie zostały wyjaśnione pozwalając na prowadzenie postępowania w trybie przepisów krajowych przez polskie organy administracji publicznej. W tym zakresie poczynione ustalenia zasadnie doprowadziły do przyjęcia, że okoliczności sprawy wyczerpywały przesłanki dla wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami przez Starostę [...]. Z tego względu zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami wyprowadzany wobec braku uprawnienia tego organu do wydania rozstrzygnięcia w I instancji nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Nieuzasadnionym wobec tego jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Brak było bowiem podstaw do uznania, że zachodziły przesłanki upoważniające organ do umorzenia postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.