I SAB/Wa 255/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi A.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 28 kwietnia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...], w części nieobjętej decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1972 r. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A.D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.D. pismem z 3 lipca 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...], w przedmiocie rozpoznania wniosku z 28 kwietnia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...], w części nieobjętej decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1972 r. nr [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Zakłady [...] spółka z o.o. i R.D. wnioskiem z 28 kwietnia 1949 r. zwrócili się do Zarządu Miejskiego w [...] o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...]. Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z [...] sierpnia 1972 r. nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do części niezabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...], o pow. [...] m2. A.D. pismem z 2 lutego 2018 r. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] stwierdziło, że Prezydent dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązało organ do załatwienia sprawy w terminie do 30 czerwca 2018 r. Prezydent [...] pismem z 8 czerwca 2018 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] o przekazanie kopii wypisu z rejestru [...] prowadzonego dla spółki pod firmą Zakłady [...] sp. z o.o. Jednocześnie zlecił geodecie uprawnionemu wykonanie opinii geodezyjnej w przedmiocie rozliczenia nieruchomości hipotecznej w działkach ewidencyjnych z zaznaczeniem powierzchni zajętych pod ulicę na dzień wejścia w życie dekretu oraz zaznaczeniem nieruchomości należących do Skarbu Państwa i [...] wraz z zaznaczeniem obszaru objętego decyzją o odmowie przyznania użytkowania wieczystego oraz określeniem przeznaczenia działki w przedwojennym planie zagospodarowania. Następnie Prezydent pismem z 13 czerwca 2018 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] w W. o nadesłanie uwierzytelnionej kopii wykazu hipotecznego z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz kopii aktów notarialnych. Jednocześnie poinformował strony postępowania o aktualnym stanie sprawy. Prezydent pismem z 4 lipca 2018 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] o przekazanie kopii wypisu z rejestru [...] prowadzonego dla spółki pod firmą Zakłady [...] sp. z o.o. oraz 18 lipca 2018 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego [...] w M. o nadesłanie uwierzytelnionej kopii wykazu hipotecznego z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz kopii aktów notarialnych. Pismem z 9 sierpnia 2018 r. organ poinformował strony o aktualnym stanie sprawy. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżąca zarzuciła Prezydentowi naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.". W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że podejmował czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie oraz informował strony postępowania o stanie sprawy. Organ wskazał również, że opóźnienia w rozpoznaniu sprawy są spowodowane bardzo dużą ilość spraw dotyczących nieruchomości objętych działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obejmuje ono opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, iż mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie niniejszej skargi na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta [...] postepowania, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku z 28 kwietnia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. [...], w części nieobjętej decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1972 r. nr [...] oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. Powyższe skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania i zdaniem Sądu, jest on rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania wniosku, do dnia wyrokowania Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postępowanie przez prawie siedemdziesiąt lat, nie zakończył sprawy. Zachowanie organu w przedmiotowej sprawie cechowało się brakiem podejmowania właściwie skoncentrowanych działań. Organ czynności skierowane na rozpoznanie sprawy zaczął podejmować de facto w 2018 r. (wystąpienia z 8 czerwca 2018 r., 13 czerwca 2018 r., 4 lipca 2018 r., 18 lipca 2018 r. i zlecenie wykonania opinii geodezyjnej). Organ pismami z 13 czerwca 2018 r. i 9 sierpnia 2018 r. poinformował strony o aktualnym stanie sprawy. Powyższe czynności organ podejmował przy tym po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia z 2 lutego 2018 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie miały miejsce bardzo długie okresy czasu, w której organ nie przejawiał jakiejkolwiek aktywności, mającej na celu załatwienie sprawy. Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy. Konkludując, powyższe determinuje ocenę, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny stosowanie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie powołanego przepisu jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu formułowane w tym względzie żądania skargi nie mogły zostać uwzględnione, a co za tym idzie skarga w tej części podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.