II SA/Bk 637/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. M. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie uznania za bezzasadną skargi na działanie funkcjonariusza Policji p o s t a n a w i a odrzucić skargę W piśmie z dnia 3 września 2018 r. kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zatytułowanym "Skarga na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w B.", D. M. zakwestionował uznanie przez ww. Komendanta za bezzasadną jego skargi na funkcjonariusza Policji asp. K. M. W skardze do sądu wskazano również, że jej przedmiotem jest "zaniechanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego" wobec ww. funkcjonariusza. Skarżący wskazał, że asp. K. M. podczas kontroli drogowej w dniu [...] lipca 2018 r. nienależycie wykonywał swoje zadania, naruszył dyscyplinę służbową oraz nie przestrzegał zasad etyki zawodowej. Naruszenia polegały, w jego ocenie, na zaniechaniu zarejestrowania wykroczenia wideorejestratorem znajdującym się w radiowozie oraz wyprzedzaniu w miejscach niedozwolonych bez włączonych sygnałów uprzywilejowania. W związku z powyższym złożył w dniu [...] lipca 2018 r. skargę na ww. funkcjonariusza. Skarga została rozpatrzona negatywnie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., który nie stwierdził nieprawidłowości w zachowaniu funkcjonariusza, a jednocześnie – w ocenie D. M. – nie wyjaśnił dlaczego zachowanie funkcjonariusza na stanowiło naruszenia prawa. W skardze kierowanej do sądu, skarżący przedstawił przepisy prawa obowiązujące, w jego ocenie, funkcjonariusza podczas spornej kontroli oraz nie zgodził się z oceną Komendanta zawartą w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. W ocenie skarżącego, wobec funkcjonariusza powinno zostać wszczęte postępowanie dyscyplinarne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej – o oddalenie skargi. Wskazał, że skarga do Komendanta została złożona na podstawie art. 227 w związku z art. 232 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 132 pkt 1 ustawy o Policji. Organ przeprowadził postępowanie skargowe, o którego wyniku poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., będącym przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W ocenie organu, skarga została wniesiona w przedmiocie nieobjętym kognicją sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje: legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Jak trafnie wskazał pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 K.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Również w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ. Sąd nie może też kontrolować sposobu procedowania organu załatwiającego skargę na działanie (art. 237 § 1 i § 3 K.p.a.). W sprawach ze skargi obywatelskiej sąd nie kontroluje również bezczynności czy niedziałania organów w zakresie załatwienia takiej skargi. Skoro bowiem nie kontroluje sposobu załatwienia skargi, w tym sposobu procesowego postąpienia z nią, to też nie jest możliwe kontrolowanie czy organ uczynił to prawidłowo lub też czy działania w tym zakresie nie przedsięwziął z naruszeniem prawa. Zdaniem sądu, z sytuacją złożenia do sądu skargi na działanie organu w ramach procedury załatwiania skargi tzw. obywatelskiej mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Nie ulega wątpliwości, co również trafnie wskazuje pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, że skarga D. M. złożona w dniu [...] lipca 2018 r., a kierowana do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., była skargą obywatelską. Wskazano wprost, jako podstawę prawną formułowanych w tej skardze żądań, przepisy art. 227 w związku z art. 232 § 1 K.p.a., a więc przepisy normujące tzw. skargę powszechną. Dodać należy, że skarga na funkcjonariusza została podpisana w imieniu D. M. przez jego profesjonalnego pełnomocnika, zatem o pomyłce czy nieprecyzyjności w formułowaniu podstawy prawnej żądania nie może być mowy. Powyższa skarga na funkcjonariusza została, po zebraniu przez organy Policji materiałów wyjaśniających, załatwiona poprzez skierowanie do D. M. pisma z dnia [...] sierpnia 2018 r. Pismo to zawiera ustosunkowanie się organu Policji do zarzutów w skardze sformułowanych, których nie podzielono uznając skargę na funkcjonariusza za bezzasadną. W odpowiedzi tej organ również wskazał na przepisy Działu VIII K.p.a., co dowodzi załatwienia żądania z dnia [...] lipca 2018 r. jako skargi na działanie organu (na funkcjonariusza Policji w tym wypadku). Reasumując należy stwierdzić, że po wpłynięciu skargi z dnia [...] lipca 2018 r., będącej skargą na działanie organu, organy Policji prowadziły postępowanie w trybie skargowym pozostającym poza kognicją sądu administracyjnego i w tym też trybie je zakończyły. Jeszcze raz zatem wskazać należy, że sposób zakończenia postępowania skargowego nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Skarga na działanie nie inicjuje jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego podlegającego załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej czy innego aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Skoro zatem skarga z dnia [...] lipca 2018 r. nie zainicjowała sprawy administracyjnej, to organ nie był zobowiązany do załatwienia sprawy ani w formie decyzji, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności regulujących indywidualne obowiązki lub uprawnienia określonego podmiotu. Niedopuszczalne jest zatem skontrolowanie treści wypowiedzi organu Policji zawartej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., bowiem jest to wyłącznie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 238 § 1 K.p.a.). Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności skarg na działanie lub bezczynność organów administracji publicznej dotyczącą sposobu załatwienia skargi obywatelskiej jest od lat jednolite i jednoznaczne (vide np. postanowienie NSA z dnia 14 października 2016 r., I OSK 2091/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Na marginesie wskazać należy, że sąd nie rozpoznawał złożonej skargi jako skargi na bezczynność w zakresie niewszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariusza Policji, choć w skardze formułuje się zarzut o "zaniechaniu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego". Skarga została jednak sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika i została zatytułowana jako "Skarga na czynność". Należy natomiast wskazać tytułem wyjaśnienia, że w odniesieniu do postępowań dyscyplinarnych dotyczących funkcjonariuszy Policji przepisem szczególnym, dopuszczającym kontrolę sądu administracyjnego, jest art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przewiduje on wyłącznie skargę na orzeczenie dyscyplinarne kończące postępowanie dyscyplinarne. W konsekwencji, w tym też wyłącznie zakresie można by rozważać skargę na bezczynność w zakresie postępowania dyscyplinarnego funkcjonariusza Policji. Takiej jednak expressis verbis w sprawie nie wniesiono, co wyżej wskazano. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.