II SA/Rz 579/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo[...]. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wody powierzchniowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [....] na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] kwotę 190 zł /słownie: sto dziewięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: "organ") określił dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: "strona skarżąca") za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę w wysokości 243 zł za pobór wód powierzchniowych dla potrzeb napełnienia zbiornika wodnego na działkach 3515/2 i 3513 w miejscowości K. gm. [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano art 273 ust. 6 i ust. 10 w zw. z art 271 ust. 1 pkt 2 art 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566; dalej" "P.w.") oraz art 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; alej: "K.p.a."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: w dniu 7 marca 2018 r. organ ustalił stronie skarżącej w formie informacji rocznej opłatę za pobór wód powierzchniowych. W ustawowo przewidzianym terminie strona wniosła reklamację. Organ nie uwzględnił reklamacji i zaskarżoną do Sądu decyzją określił stronie opłatę w pierwotnie ustalonej wysokości. W uzasadnieniu powołano się na art 271 ust. 3 P.w. zgodnie z którym: "wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń. Organ wyjaśnił, że skarżąca może korzystać z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia[...] października 2011 r., nr [...]. Na podstawie tego pozwolenia i w oparciu o § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) organ dokonał ustalenia wysokości opłaty, posługując się zmiennymi dotyczącymi czasu wyrażonego w dniach- 365 dni i maksymalnego poboru wody określnego w pozwoleniu wodnoprawnym w przeliczeniu na m3/s. W skardze do Sądu strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego w szczególności: - art 270 ust. 2 P.w. przez pominięcie zwolnienia z opłaty za pobór wód do celów m.in. leśnych, - art 271 ust. 3 P.w. przez błędne obliczenie wysokości opłaty stałej polegające na przyjęciu, że zbiornik objęty decyzją podlega napełnieniu corocznie, podczas gdy w rzeczywistości pobór wód powierzchniowych po pierwszym napełnieniu, ma na celu jedynie utrzymanie zalewu. Naruszenie przepisów postępowania m.in. art 107 K.p.a. przez brak wyczerpującego uzasadniania decyzji, nie ustosunkowanie się do zarzutów reklamacji, brak ustaleń faktycznych i wydanie decyzji jedynie na podstawie decyzji Starosty ego – pozwolenia wodnoprawnego bez uwzględnienia dokumentów i intencji, dla których decyzja została wydana, w szczególności: - wypisu z ewidencji gruntów określającego rodzaj użytku gruntowego, w sąsiedztwie którego znajduje się zbiornik wodny jako działka leśna, - aktualnego numeru ewidencyjnego działki, której zaskarżona decyzja dotyczy, - operatu wodnoprawnego na wykonanie zbiornika wodnego dla celów retencyjnych i ekologicznych", - umowy zawartej pomiędzy Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe o dofinansowanie na realizację projektu: "Zwiększenie możliwości retencyjnych oraz przeciwdziałanie powodzi i suszy w ekosystemach leśnych na terenach nizinnych", dla którego projektu została ostatecznie wydana decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym, wnosząc o dopuszczenie ich jako dowodu w sprawie. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że strona skarżąca korzysta z pozwolenia wodnoprawnego w związku z budową zbiornika dla celów retencyjnych i ekologicznych wraz z ujęciem i odprowadzeniem wody z rowu do zbiornika oraz odprowadzeniem wody ze zbiornika do rowu, tak określony cel budowy i funkcjonowania zbiornika nie mieści się w katalogu zwolnień, o których mowa w art 270 ust. 2 P.w., dlatego brak było podstaw do zwolnienia od naliczania opłaty stałej czy uwzględnienia reklamacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności ustalenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych w sytuacji wydania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych na potrzeby wypełnienia czaszy zbiornika oraz do podtrzymania zalewu zbiornika w ramach zadania "Budowa zbiornika wodnego małej retencji wraz z jego niezbędnymi elementami hydrotechnicznymi oraz doprowadzanie i odprowadzanie wody ze zbiornika. Zbiornik będzie pełnił funkcje retencyjne i ekologiczne". Planowana inwestycja zlokalizowana jest na działkach ew. nr 3511, 3513, 3515/2 obr. ew. K. gm. [....] będących własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...]. W ocenie skarżącego, wbrew temu co twierdzi organ, w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 270 ust. 2 P.w., zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Istotę sporu stanowi więc ocena zaistnienia w sprawie przesłanki do zwolnienia skarżącego z ponoszenia opłaty stałej, o której mowa w art. 270 ust. 2 P.w. i wokół tego oscylują sformułowane w skardze zarzuty, których część zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie określenia faktycznego celu poboru wód powierzchniowych przez skarżącego, ograniczając się w tym zakresie jedynie do treści pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie tutejszego Sądu brak ustalenia powyższych okoliczności stanowił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentując powyższe wskazać przede wszystkim trzeba, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalając opłatę stałą organ oparł się jedynie na treści pozwolenia wodnoprawnego, z którego nie wynika, że pobór wody dla potrzeb zbiornika stanowi pobór dla celów leśnych. Zgodzić się należy z organem w tej mierze, iż pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednakże sam fakt jego wydania nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty przez jego adresata. W treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] października 2011 r. Starosta przywołał nazwę zamierzenia inwestycyjnego, na potrzeby którego skarżący ubiegał się o pozwolenie wodnoprawne. W aktach złożono również oprócz pozwolenia wodnoprawnego Starosty z dnia [...] października 2011 r., decyzję Wojewody nr o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2012 r., umowę o dofinansowanie nr [...]. Z treści tych dokumentów wynika, iż inwestycja zrealizowana w oddziałach leśnych w Nadleśnictwie [...] miała na celu polepszenie funkcji rekreacyjnych i ekologicznych w lasach, różnym organizmom. Sąd zwraca uwagę, że umowa nr [...] zawarta w Warszawie dnia 9 czerwca 2010 r. pomiędzy Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej I PGL LP o dofinansowanie na realizację projektu "Zwiększenie możliwości rekreacyjnych oraz przeciwdziałanie powodzi i suszy w ekosystemach leśnych na terenach nizinnych", dla którego to projektu została ostatecznie wydana decyzja Starosty z dnia [...] października 2011 r. nr [...] pozwolenie wodno – prawne jasno wskazuje na "leśny" cel przedmiotowej inwestycji. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby organ w ogóle uwzględnił przywołane dokumenty, które w istocie stanowią rozwinięcie i opis tego, co ujęte zostało w treści samego pozwolenia wodnoprawnego poprzez wskazanie nazwy inwestycji oraz zgody na wybudowanie zbiornika, który ma na celu polepszenie warunków ekologicznych i retencyjnych, zapobiegających suszy i przeciwdziałających powodzi w lasach. Uwagi organu w tym zakresie ograniczyły się jedynie do jednego zdania i nie zawierały żadnej analizy pozwolenia wodnoprawnego, w tym założeń, które legły u podstaw jego wydania, a które wskazane zostały w operacie wodnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych rozważań, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 270 ust. 2 P.w., tym bardziej, iż organ w całości pominął milczeniem argumentację zawartą w reklamacji i załączonych do reklamacji dokumentach. Z punktu widzenia treści art. 270 ust. 2 P.w. ważne było w kontrolowanej sprawie, aby organ określając opłatę stałą za pobór wód ustalił, czy pobór wód ma miejsce do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia takich argumentów przez stronę skarżącą. Zbiornik zbudowano bowiem w celu zwiększenia możliwości retencyjnych oraz przeciwdziałania powodzi i suszy w ekosytemach leśnych na terenach nizinnych. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ tej powinności nie dopełnił, gdyż wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie przedstawił argumentacji w zakresie zasadności naliczania opłat. Wydając mimo to zaskarżoną decyzję organ oparł się wyłącznie na stwierdzeniu, że "w treści pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje się, że pobór wody dla potrzeb zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (art. 270. ust. 2 P.w.)". Powołanie się w ten sposób na literalne brzmienie pozwolenia wodnoprawnego budzi dwojakiego rodzaju wątpliwości. Po pierwsze, nie uwzględnia ono okoliczności, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przed wejściem w życie przepisów, na podstawie których orzekał organ w niniejszej sprawie – i z którym wiąże się sporna opłata – tj. decyzja Starosty ego z 2011 r. Po drugie, mocą tej decyzji udzielono pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych w ramach zadania "Zwiększanie możliwości retencyjnych oraz przeciwdziałanie powodzi i suszy w ekosystemach leśnych na terenach nizinnych". Biorąc pod uwagę cel udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, a także analizę pozostałej treści tej decyzji, w ocenie Sądu, nie można w sposób arbitralny wykluczyć, że pobór wody dla potrzeb zbiornika nie stanowił poboru do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie jest przedmiotem sporu w sprawie to, że pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednakże sam fakt jego wydania nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty przez jego adresata. W treści pozwolenia wodnoprawnego Starosta odwołuje się do operatu wodnoprawnego będącego podstawą wydania tejże decyzji. Jak słusznie zauważył autor skargi, organ nie zbadał jednak treści operatu wodnoprawnego, a więc nie dokonał analizy podstawowego dokumentu sporządzanego w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne wydane w dniu [...].10.2011 r. zostało sporządzone na podstawie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 128 ust. 1 tej ustawy w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, przy czym cel i zakres korzystania z wód jest również elementem części opisowej operatu wodnoprawnego (art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. a tejże ustawy). Z ustawy jasno też wynika, że operat wodnoprawny stanowi podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego (jest obligatoryjnym elementem wniosku o jego wydanie). Zatem w sytuacji istnienia wątpliwości co do możliwości zastosowania zwolnienia z art. 270 ust. 2 P.w., to w pierwszym rzędzie operat winien być poddany analizie łącznie z pozwoleniem wodnoprawnym w zakresie ustalania celu poboru wód. W ocenie Sądu powyższe wskazuje, iż organ działał wadliwie, ponieważ wcześniej winien odnieść się do argumentacji strony i ustosunkować się do stanowiska, czy strona w ogóle powinna ponosić opłatę stałą. Pomijając tak istotną kwestię, odstąpił de facto od wyjaśnienia przyczyn nie zastosowania art. 270 ust 2 P.w. Tym samym w decyzji nie uzasadnił w sposób należyty zastosowania w sprawie art. 271 ust. 3 P.w., co powoduje, że zaskarżona decyzja zapadła przedwcześnie i nosi cechy rozstrzygnięcia dowolnego. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. jest więc oczywiście zasadny, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że pozwolenie wodnoprawne różnicuje pobór wody powierzchniowej do napełnienia zbiornika od corocznego poboru wód do podtrzymywania zalewu zbiornika wodnego. Należy przyjąć, powołując się przy tym na zasadę rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.), że do poboru wody do napełnienia zbiornika, doszło w momencie ukończenia jego budowy i taki pobór był jednorazowy. Analizowane pozwolenie wodnoprawne nie pozwala w sposób kategoryczny twierdzić, że pobór wody w ilości 9,6 m³/h będzie następował corocznie. Organ w żaden sposób tego nie wykazał. Skoro opłatę za usługi wodne zalicza się do danin publicznych, konsekwencją reguły interpretacyjnej in dubio pro trubutario będzie brak usprawiedliwienia dla rozstrzygania wątpliwości dotyczących treści udzielonego pozwolenia wodnoprawnego na niekorzyść strony. W takiej sytuacji ustalenie opłaty stałej w roku 2018 r. za pobór wód gruntowych na napełnienie zbiornika - czyli czynności jednorazowej, która ze względu na fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego w 2011 r. mogła mieć miejsce wiele lat wcześniej – bez wykazania przez organ, że taki sposób korzystania z usług wodnych istnieje w momencie wydania zaskarżonej decyzji, świadczy o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i podjęciu decyzji bez zbadania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W efekcie wydane w tym zakresie orzeczenie należy traktować jako przedwczesne i podjęte z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można ponadto nie zauważyć, że w analizowanym pozwoleniu wodnoprawnym ilość poboru wody do wypełnienia czaszy zbiornika określono w następujący sposób (pkt I ppkt 5): Qśr.h = 9,6 m3/h Qśr.d = 205,9 m3/d Qr = 75154 m3/rok Woda do zbiornika pobierana będzie celem napełnienia zbiornika (zalewanie) i podtrzymywania zalewu w ciągu roku. Czas napełnienia przy przepływie średniorocznym Qśr = 1780 m3/d wyniesie 4,9 dób. Opłata za pobór wód pwierzchniowych została określona przez organ jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250,00 złotych, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości w przeliczeniu0,0,002667 m3/s. Jak się wydaje organ podzielił Qśr.h = 9,6 m3/h przez 3600 zamieniając m3/h na m3/s. Taki sposób wyliczenia opłaty jest oczywiście niekorzystny dla skarżącego. Za podstawę wyliczenia należy wziąć, wobec wątpliwości zaistniałych w sprawie, najkorzystniejszą dla zobowiązanego (art. 7a K.p.a.). Rację ma ponadto skarżący, że opisanie przedmiotu postępowania za pomocą nieaktualnych oznaczeń ewidencyjnych, co jest niesporne może rodzić wątpliwość co do treści decyzji i nie powinno mieć miejsca. Świadczy to o niedokładności organu i naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który wpłynął na treść decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.