II SA/Rz 753/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur – Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [....] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych do potoku M. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 190 zł /słownie: sto dziewięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: "organ") z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] określająca Gminie Miasto (dalej: "strona skarżąca") opłatę stałą w wysokości 57 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za odprowadzenie oczyszczonych ścieków deszczowych do potoku M. wylot nr 228 w mieście . W podstawie prawnej decyzji powołano art 273 ust. 6 w zw. z art 271 ust. 4, art 14 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566; dalej: P.w.) oraz art 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Pismem z dnia 28 marca 2018 r. wystosowano do strony skarżącej informację roczną ustalającą opłatę stałą za odprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych do potoku M.. W ustawowo przewidzianym do tego terminie strona skarżąca złożyła reklamację podnosząc, że nie zgadza się z zastosowaniem przez organ przy obliczaniu opłaty stałej maksymalnego przepływu w ciągu godziny postulując przyjęcie maksymalnego przepływu rocznego, według udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego. Organ nie zgodził się z tym stanowiskiem i wydał zaskarżaną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył przepisy powołane w informacji o wysokości opłaty oraz przytoczył § 6 rozporządzenia Ray Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). W skardze do Sądu strona skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w reklamacji. Zarzuciła naruszenie art 107 § 3 K.p.a. a także art 6 i 7 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstaw prawnych przyjętej opłaty. Wskazała, że w pozwoleniu wodnoprawnym określone zostały różne wielkości przepływu: godzinowy, dobowy i roczny i brak jest podstaw do przyjęcia przez organ maksymalnego godzinowego zrzutu oczyszczonych ścieków. Wskazała przy tym, że aktualnie art 403 P.w. stanowi, że w pozwoleniu wodnoprawnym określa się między innymi maksymalną ilość m3/s. Ustawodawca nie uregulował w przepisach przejściowych ustawy, którą wielkość przepływu należy przyjąć do obliczania opłaty rocznej określanej na podstawie nowej ustawy P.w. Brak jest również uregulowań dotyczących przeliczania określonych danych z pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed wejściem w życie tej ustawy, na potrzeby określenia wysokości opłaty stałej. Wobec powyższego na dzień wniesienia skargi brak było podstaw do określenia opłaty ponieważ pozwolenie wodnoprawne nie określa danych wymaganych przez P.w. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu przyjęcia za podstawę ustalenia opłaty maksymalnego przepływu godzinowego wyjaśnił, że skoro wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to uzasadnia to przyjęcie wartości, która po przeliczeniu na m3/s stanowić będzie wartość najwyższą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja z dnia [...].04.2018 r. znak: [...]Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich Państwowego Gospodarstwa Wodnego określiła za okres 1.01.2018 r. do 31.12.2018 r. opłatę stałą w wys. 57 zł. za odprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych do potoku M. wylotem nr 228. Z literalnego brzmienia sentencji przedmiotowej decyzji wynika, że ustalenie opłaty rocznej dotyczy ścieków. W rzeczywistości postępowanie administracyjne dotyczyło opłat związanych z odprowadzaniem wód opadowych do potoku M.. Zgodnie z art. 268 ust. 1 P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za: 1. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3. odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca rozróżnił wprowadzanie ścieków do wód i odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. Ponadto przewidział odrębne regulacje do ustalenia opłat. Podstawę do określenia opłat za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych jest art. 271 ust. 4 ww. ustawy, natomiast podstawę prawną do określenia opłaty rocznej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stanowi art. 271 ust. 5 ww. ustawy. Wprawdzie pozwolenie wodnoprawne, w oparciu o które została ustalona opłata, wydane przez Starostę z dnia [...].06.2015 r. znak: [...], dotyczy wprowadzania oczyszczonych ścieków deszczowych, jednakże wydawane ono było na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, której definicja ścieków obejmowała także wody opadowe. Jednakże organ wydał decyzję na podstawie obowiązującej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w której definicja ścieków nie obejmuje wód opadowych lub roztopowych. Wobec powyższego zdaniem skarżącej organ powinien ustalić, zgodnie z obecnie obowiązującym prawem, opłatę za odprowadzania do wód, wód opadowych lub roztopowych a nie ścieków. Sąd podziela to stanowisko, jakkolwiek nie miało ono wpływu na prawidłowo wskazaną przez organ podstawę prawną, tj. art. 27 ust. 4 pkt 1 P.w. Zgodnie z tym przepisem wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej została określona w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne / Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 / i wynosi 2, 50 zł na dobę za 1 m3/ s. Kolejnym czynnikiem od którego zależy wysokość opłaty jest maksymalna ilość wód, wyrażona w m3/s, odprowadzanych do wód, która powinna wynikać z treści pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę z dnia [...].06.2015 r. znak: [...] nie zawiera tych danych. W pozwoleniu tym zostały określone dla wylotu nr 228 następujące dane: Qmax.h= 86,84 m3/h, Qmax.rocz= 2204,00 m3/ rok, Qśr.d= 18,33 m3/d Przepływ maksymalny godzinowy jest to przepływ obliczony dla określonego natężenia deszczu w odniesieniu do czasu jego trwania (krótkotrwałego, np. 15 minutowy opad) oraz prawdopodobieństwa wystąpienia (np. jeden raz w roku). Przepływ maksymalny godzinowy dotyczy przepływu, który wystąpi, gdy będziemy mieć lokalny opad deszczu krótkotrwały - chwilowy, ale intensywny. Przepływ, który może wystąpić w czasie trwania burzy lub zaraz po intensywnych opadach. Średniodobową ilość wód opadowych odpływających z powierzchni zlewni oblicza się jako stosunek maksymalnej rocznej ilości opadów do średniej ilości dni opadowych występujących w ciągu roku na danym terenie (przyjmuje się 120 dni opadowych w ciągu roku). Natomiast za podstawę do obliczeń maksymalnej rocznej ilości wód opadowych przyjmuje się miarodajną wielkość opadów, która wynika z wielkości odwadnianej zlewni oraz średniej rocznej ilości opadów przypadającej na odwadniany teren. Roczna ilość wód opadowych zależy od powierzchni zlewni, typu powierzchni występujących w danej zlewni oraz wielkości średniego opadu rocznego. Jak z powyższego wynika, Qmaxh, Qmaxrocz. i Qśr.d są to różne wielkości i wyliczane w inny sposób. Organ określając opłatę stałą przyjął do jej ustalenia maksymalną godzinową ilość wód opadowych Qmax.h = 223 m3/h, którą przeliczył na jednostkę m3/s, co dało wynik 0,061945 m3/s. W tym miejscu należy podnieść, ze organ nieprawidłowo przyjął Qmax.h, ponieważ zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym powinna ona wynosić dla wylotu nr 228 Qmax.h = 86,84 m3/h. Już ta okoliczność dyskwalifikuje kontrolowaną decyzję – wydaną z oczywistą obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na jej treść. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że nie jest wiadomym, na jakiej podstawie organ przyjął Qmaxh do określenia opłaty stałej i dokonał przeliczenia maksymalnej godzinowej ilości wód opadowych liczonej w m3/h na m3/s, skoro przepływ maksymalny godzinowy określa maksymalną godzinową ilość wód opadowych [m3/h] dla opadu o prawdopodobieństwie pojawienia się raz na rok. Organ dowolnie przyjął Qmax.h do wyliczenia opłaty dlatego, że wyliczona opłata w oparciu o te dane będzie najwyższa i najkorzystniejsza dla Wód Polskich, bowiem w myśl art. 255 P.w., Wody Polskie będą beneficjentem wpływów z tytułu opłat za usługi wodne. Wolą ustawodawcy jest ponoszenie przez podmioty opłaty za rzeczywistą ilość odprowadzanych wód, co znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy. W myśl art. 552 ust.7 P.w. do dnia 31 grudnia 2020 r. Wody Polskie zobowiązane są do zainstalowania przyrządów pomiarowych, które umożliwią pomiar ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód. W ocenie skarżącego, najbardziej wiarygodną wielkością co do rzeczywistej ilości wód odprowadzanych jest wielkość Qmaxrocz. Sąd podziela to stanowisko. Wykładnia przepisów Prawa wodnego powinna uwzględniać charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Skoro tak, to przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), która operowała innymi pojęciami miary niż określone w art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. Wydane przez Starostę z dnia [...].06.2015 r. znak: [...] pozwolenie wodnoprawne nie zawiera takich danych jak wymagane ww. ustawą a to maksymalnej ilość wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Ww. pozwolenie wodnoprawne zawiera w m3 wielkość zrzutu opadów: 1) maksymalnych godzinowych, 2) średni dobowy, 3) maksymalny roczny - wymagane przez art. 132 ust. 5 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Natomiast obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w art. 403 ust. 2 pkt. 2 wskazuje, iż w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę. Maksymalna ilość wód opadowych lub roztopowych m3 na sekundę jest wielkością nową, która dotychczas nie występowała w terminologii prawa wodnego i sposób jej wyliczenia nie został jak na razie nigdzie określony. Ustawodawca nie uregulował w przepisach przejściowych ww. ustawy, którą wielkość przepływu podaną w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przed wejściem w życie tej ustawy, należy przyjąć do obliczenia opłaty rocznej określanej na podstawie nowej ustawy Prawo wodne. Brak jest także uregulowań dotyczących przeliczania określonych danych z pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed wejściem w życie tej ustawy, na potrzeby określania wysokości opłaty stałej, wynikającej z tej ustawy. Jeżeli dokonać przeliczenia wielkości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na jednostkę m3/s : Qmax.h= 86,84 m3/h, wynosi 0,024123 m3/s Qmax.rocz.= 2204 m3/ rok, wynosi 0,000069 m3/s Qśr.d = 18,33 m3/ d wynosi 0,000212 m3/s to okazuje się, że nie są one jednakowe i przeliczone wielkości znacznie się różnią. Wynika to z tego , że jak wskazano wyżej, są to różne wielkości i wyliczane w inny sposób. Pomimo tego organ określając opłatę, nie mając ku temu podstaw prawnych, wybrał w sposób dowolny takie dane aby po przeliczeniu opłata była najwyższa. Za zasadny należy uznać podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie w nieustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy co przełożyło się na jej wynik. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na względzie treść niniejszego uzasadnienia.