I SAB/Wa 240/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku [...] z [...] czerwca 2017 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 1982 r., nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 1982 r. nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z [...] września 1976 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność przez Państwo gospodarstwa rolnego położonego w [...]. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra do wydania decyzji, 2) zasądzenie na jego rzecz kwoty pieniężnej od organu w maksymalnej ustawowej wysokości, 3) zasądzenie od Ministra kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w ustawowym terminie nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a w prowadzonym postępowaniu działał nieefektywne i opieszałe. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] września 1976 r. nr [...], orzekł o przejęciu na własność przez Państwo gospodarstwa rolnego bez zabudowań, położonego w [...]. Zmarły ojciec skarżącego [...] domagał się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji orzekającej o wywłaszczeniu z gruntów gospodarstwa i wznowieniu postępowania. Jako podstawę wskazywał na brak statusu strony w prowadzonym ówcześnie postępowaniu, gdyż gospodarstwo rolne należało do [...]. Decyzją z [...] sierpnia 1982 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy [...] odmówił wznowienia postępowania, powołując się na przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa oraz rozdysponowanie jej na rzecz innych rolników. Skarżący podniósł, że wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. zainicjował postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika, przedstawiając szczegółowe uzasadnienie oraz wykazując swój interes prawny. Pismem z [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało do rozpatrzenia wniosek według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pomimo upływu okresu 10 miesięcy od momentu przekazania, do dnia dzisiejszego, Minister nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący nie został również skutecznie poinformowany o jakichkolwiek okolicznościach powodujących konieczność przedłużenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Minister wskazał, że w badanej sprawie rozpatrzenie wniosku w ustawowym terminie nie było możliwe, z powodu konieczności rozpatrywania podań, według kolejności wpływu. Stosowanie się do tej zasady powoduje, że zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest nieuzasadniona. Wskazał również na braki kadrowe uniemożliwiające rozpatrywanie spraw w terminie ustawowym. Organ podkreślił również, że wysłał do skarżącego zawiadomienia, którymi termin załatwienia spraw przedłużył do 29 czerwca 2018 r., a następnie do 31 grudnia 2018 r. W ocenie Ministra, art. 37 § 1 pkt 1 Kpa określając kiedy służy ponaglenie, zrównuje kodeksowy termin na załatwienie sprawy (art. 35 Kpa) z terminem ustalonym przez organ (art. 36 § 1 Kpa). W konsekwencji, bezczynność miałaby miejsce dopiero w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez organ. W tej sprawie o bezczynności można będzie zatem mówić dopiero, gdy sprawa nie zostanie załatwiona do 31 grudnia 2018 r. Obecnie stanu bezczynności więc nie ma. Jeżeli natomiast chodzi o przewlekłość, to miałaby ona miejsce, gdyby Minister dokonywał czynności nieefektywnych, pozornych i bezcelowych. Tymczasem wszystkie podjęte dotychczas działania zmierzały do uzyskania akt sprawy (pisma z [...] stycznia 2018 r., [...] czerwca 2018 r. i [...] czerwca 2018 r.). Czynności tych nie można w żaden sposób uznać za pozorne, czy bezcelowe, ponieważ uzyskanie pełnej dokumentacji jest niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Obecnie w dalszym ciągu brak jest kluczowego dla sprawy wniosku [...] z [...] grudnia 1981 r. o wznowienie postępowania. Odnosząc się do kwestii zasądzenia na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej Minister wskazał, że ta sankcja ma za zadanie niejako zrekompensować skarżącemu utratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje wprawdzie możliwość przyznania przez Sąd sumy pieniężnej również z urzędu, ale może to uczynić wówczas, gdy wynika to z uzasadnienia skargi (lub wniosku) wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy byłoby uzasadnione względami materialnoprawnymi. Tymczasem z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznał w związku z ewentualną bezczynnością krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Poza tym suma pieniężna powinna być przyznawana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, kiedy istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania tej sankcji organ sprawy nic załatwi. Taka sytuacja w sprawie jednak nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był do oceny, czy przedmiotem skargi wniesionej przez [...] jest bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (2018 r. poz. 1302) – zwanej dalej "Ppsa", wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym, Sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 Ppsa. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje przepis art. 35 § 3 Kpa (termin 2 miesięcy) został w niniejszej sprawie przekroczony. Poza sporem jest to, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek skarżącego z [...] czerwca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 1982 r. nr [...], odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z [...] września 1976 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność przez Państwo gospodarstwa rolnego, położonego w [...]. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że w momencie orzekania przez Sąd, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku. Bezczynność ta choć naganna, nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1982 r., pierwotnie został złożony przez stronę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Kolegium przekazało go zgodnie z właściwością Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi 27 lipca 2017 r. (data wpływu do organu nadzorczego). Powyższe oznacza, że okres bezczynności Ministra rozpoczął bieg dopiero od tej daty. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Minister zwrócił się do Urzędu Miasta w [...] o nadesłanie akt sprawy. Urząd Miasta uznał się za organ niewłaściwy i przekazał wniosek Ministra Starostwu Powiatowemu w [...]. Pismem z [...] lutego 2018 r. Starostwo Powiatowe w [...] poinformowało Ministra, że nie jest w posiadaniu rzeczonych akt. Wobec powyższego pismami z [...] czerwca 2018 r. Minister wystąpił o akta sprawy do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz Archiwum Państwowego w [...]. Jednocześnie zobowiązał skarżącego do nadesłania postanowienia spadkowego po ojcu [...]. Jak wynika z akt sprawy Minister wysłał do skarżącego zawiadomienia, którymi termin załatwienia spraw przedłużył do 29 czerwca 2018 r., a następnie do 31 grudnia 2018 r. Minister udzielił też odpowiedzi na ponaglenie skarżącego z 15 maja 2018 r. Wobec powyższego, nie można zarzucić organowi bezczynności w warunkach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie ujawnia się fakt uporczywego niepodejmowania czynności przez Ministra, noszący znamiona celowej, złej woli organu w rozpatrzeniu sprawy. Brak czynności Ministra nie wynikał z winy organu, lecz w głównej mierze z trudności w uzyskaniu akt administracyjnych, związanych z postępowaniem zakończonym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 1982 r. Brak jest w aktach sprawy chociażby wniosku wznowieniowego [...] z [...] grudnia 1981 r. Sąd nie mógł się jednak zgodzić ze stanowiskiem Ministra, przedstawionym w odpowiedzi na skargę, co do możliwości wyznaczania przez organ terminu do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem Sądu, nie można mówić o braku bezczynności organu, w sytuacji, gdy nie upłynął termin wyznaczony przez organ na zakończenie prowadzonego przez siebie postępowania. Praktyka taka (jak wskazuje przykład niniejszej sprawy) narusza bowiem zasadę szybkości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 Kpa. Ponadto z treści pism informujących o coraz to nowych terminach wynikało że Minister z góry zakładał możliwość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, praktyki takie są niedopuszczalne. Organ wyznaczający, na podstawie art. 36 Kpa, nowy termin załatwienia sprawy jest związany treścią art. 12 i art. 35 Kpa, a zatem jest zobowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie art. 36 Kpa nie stwarza ograniczeń, ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, art. 36 Kpa, nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6 - art. 16 Kpa, nie są tylko dezyderatami, czy postulatami bądź niewiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Są wytycznymi do stosowania przepisów Kpa i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 4 maja 1982 r. sygn. akt I SA 258/82; wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r. sygn. akt SA/Ka 963/91). Sąd zgodził się za to z Ministrem w kwestii braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, dlatego też w tym zakresie skargę oddalił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że suma pieniężna zasądzana od organu na rzecz strony skarżącej pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i środek ten powinien być stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, jednakże Sąd miał na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu - o czym już wyżej wspominano – był brak możliwości uzyskania kompletnych akt administracyjnych związanych z postępowaniem zakończonym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 1982 r. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że domaganie się przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji. W pkt 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 151 tej ustawy. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.