II SA/Kr 662/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi B. B., E. Z., M. C. i A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala. Uzasadnienie: Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. B. B., E. Z., M. C. i A. Ł. wystąpiły z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 17 września 1953 r. [...] parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K., stanowiącej własność Z. R., na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek Fabryki [...] w K.. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 105 §1 kpa w zw. z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za parcele l. kat. [...] b. gm. K.. K. stanowiącą własność Z. R. wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 17 września 1953 r. nr [...] na rzecz Państwa na cele Przedsiębiorstwa [...] w K.. Organ ustalił, że orzeczeniem z dnia 17 września 1953 r. [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło szereg nieruchomości na cele Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w K., w tym całą parcele [...] o pow. 3837 m2 obj. [...] cd KW [...] stanowiącą własność Z. z M. R.. Następnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z dnia 20 lipca 1954 r. nr. [...] zobowiązało Dyrekcję Fabryki [...] w K. do dostarczenia Z. z M. R. nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia 28 września 2001 r. Nr [...] odmówiono stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lipca 1954 r.; decyzja ta nie była zaskarżona. Orzeczenie z dnia 20 lipca 1954 r. jest ostateczne (prawomocne). Ustalono również, że Z. R. zmarła 3 sierpnia 1978 r., a B. B., E. Z., M. C. i A. Ł. są jej następczyniami prawnymi. W dniu 18 marca 1991 r. M. C. działając w imieniu spadkobierców Z. R. wystąpiła z wnioskiem o załatwienie sprawy przyznania działki zamiennej z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia z dnia 17września 1953 r. parceli [...] położonej w K. przy ul. [...]. Decyzją z dnia 13 grudnia 1991 r. Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. odmówił przydzielenia spadkobiercom Z. R. z domu M. działki zamiennej z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa na mocy orzeczenia z dnia 17 września 1953 r. parceli l. kat. [...] Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. z dnia 27 marca 1992 r. (Nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w K. wyrokiem z dnia 12 listopada 1991r. sygn. akt [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. z dnia 27 marca 1992 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 13 grudnia 1991 r. wskazując, że zaskarżone decyzje ponownie merytorycznie rozstrzygają sprawę odszkodowania za parcelę l. [...] Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną B. B., E. Z., M. C. i A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 972/13 w sprawie ze skargi w/w osób na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 20 lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 17 września 1953 r. w części dot. parceli l. [...], KW Nr [...] stanowiącej własność Z. R.. Organ I instancji podał, że z porównania mapy katastralnej z obecnie obowiązującą mapą ewidencyjną wynika, że parcela l. kat[...] weszła w skład działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...]. Objęte księgą wieczystą [...] działki nr [...] i nr [...] oraz objęta księgą wieczystą [...] działka nr [...] są własnością Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym [...] [...] Spółka akcyjna Spółka komandytowa z siedzibą w S.. Działki nr [...], nr [...] i nr [...] objęte księgą wieczystą [...] stanowią własność Skarbu Państwa i są w użytkowaniu wieczystym [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowa z siedzibą we W.. Działka nr [...] stanowiąca ul. [...] w K. nie posiada uregulowanego stanu prawnego. Organ wyjaśnił, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Orzeczenie z dnia 20 lipca 1954 r. było przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 28 września 2001 r. o odmowie stwierdzenia nieważności. W związku z tym orzeczenie to pozostaje w obrocie prawnym, zawierając rozstrzygnięcie o odszkodowaniu. Wedlu organu w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne ponowne orzekanie w tej sprawie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły B. B., E. Z., M. C., A. Ł., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 7, 77, 80 kpa poprzez przyjęcie, że w świetle art. 30 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lipca 1954 r. zobowiązujące Dyrekcję Fabryki [...] w K. do zaoferowania osobie wywłaszczonej nieruchomości zamiennej, przy braku takich nieruchomości w dyspozycji tegoż zobowiązanego podmiotu i niezaoferowania żadnej innej konkretnej nieruchomości osobie wywłaszczonej, finalizuje ostatecznie procedurę ustalania odszkodowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy wedle przytoczonych przepisów, postępowanie w tego rodzaju sytuacji trwało nadal i mogło polegać, odpowiednio, na przejęciu obowiązku zaoferowania nieruchomości zamiennej przez Skarb Państwa lub na ustaleniu w miejsce niezaoferowanej nieruchomości zamiennej odszkodowania w pieniądzu; - art. 105 §1 kpa w zw. z art. 156 §1 pkt 3 w zw. z art. 16 kpa poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania jest bezprzedmiotowe, gdyż zostało już poprzednio rozstrzygnięte ostatecznym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lipca 1954 r. zobowiązującym Dyrekcję Fabryki [...] w K. do zaoferowania osobie wywłaszczonej nieruchomości zamiennej, podczas, gdy orzeczenie tego rodzaju nie ustalało konkretnego odszkodowania, a jedynie określało formę takiego odszkodowania, które dopiero miało zostać przyznane w dalszym toku czynności, do czego ostatecznie w przedmiotowej sprawie nie doszło; - art. 107 §1 i §3 kpa w zw. z art. 8, 9 i 11 kpa poprzez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do istoty sprawy, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lipca 1954 r. zobowiązujące Dyrekcję Fabryki [...]. w K. do zaoferowania osobie wywłaszczonej nieruchomości zamiennej, w żadnym razie nie ustalało konkretnego odszkodowania, które spełniałoby wymogi określone w art. 30 i nast. Dekretu z 26 kwietnia 1949 r. oraz odpowiadały sformułowanym w doktrynie prawa administracyjnego funkcjom i celom, jakie powinno spełniać odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość i poprzestaniu na konstatacji, iż skoro decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 28 września 2001 r. stwierdzono, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lipca 1954 r. nie naruszyło przesłanek art. 156 § 1 k.p.a., to brak jest podstaw, aby uważać w/w orzeczenie za wadliwe (pomimo, że przedmiotem sprawy nie był wniosek o stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia) co stanowi naruszenie reguł sporządzania uzasadnienia decyzji administracyjnej, a także obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązku wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Mając na uwadze powyższe odwołujące się wniosły o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 13 marca 2018 r. ([...]) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: Podstawę dla rozpatrzenia zgłoszonego obecnie żądania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wywłaszczoną przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej "u.g.n.") stanowi przepis jej art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lipca 1954 r. zobowiązująca Fabrykę [...] w K. do dostarczenia nieruchomości zamiennej Z. R. tytułem odszkodowania za wywłaszczoną parcelę l. kat. [...] b. gm. kat. K., której podstawę prawną stanowiły przepisy art. 10, 27, 30 i 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Zgodnie z art. 30 ww. dekretu organ wywłaszczeniowy ustalał odszkodowanie w formie przyznania nieruchomości zamiennej, do której dostarczenia poprzedniemu właścicielowi był zobowiązany wnioskodawca wywłaszczenia w przypadku, gdy nieruchomość wywłaszczona stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 1 października 1952 r. właścicielka nieruchomości Z. R. żądała "przyznania parceli zamiennej względnie parcel o tej samej wartości". Wykonanie decyzji wydanej na podstawie art. 30 dekretu następowało poprzez zaoferowanie przez wnioskodawcę wywłaszczenia konkretnej nieruchomości, która zgodnie z art. 30 była, o ile to możliwe, położona w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 3 organ wywłaszczający mógł ustalić całe odszkodowania w formie pieniężnej w przypadkach, określonych w art. 30 ust. 1 tylko na wniosek wywłaszczonego złożony prezydium wojewódzkiej rady narodowej, lub gdy wywłaszczony odmówił przyjęcia nieruchomości zamiennej, uznanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej za odpowiadającą wymogom określonym w art. 30 ust. 2. Z akt sprawy wynika, że poprzednia właścicielka nie wnosiła o ustalenie odszkodowania w formie pieniężnej; nie doszło też do wykonania ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lipca 1954 r. o przyznaniu nieruchomości zamiennej, która to decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym. Prawidłowo więc organ I instancji przyjął, że z uwagi na stan rzeczy osądzonej. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie o ponowne ustalenie i wypłatę odszkodowania. Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest kwestia wyegzekwowania obowiązku wskazanego w ostatecznym orzeczeniu PWRN w K. z dnia 20 lipca 1954 r. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na wyroku WSA w Krakowie z 20 lipca 2017 r., sygn.: II SA/Kr 476/17, z uzasadnienia którego wynika, że w doktrynie zarysowały się trzy poglądy co do możliwości faktycznego dochodzenia wykonania prawa przez wierzyciela: 1. na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 2. decyzji należy nadać sądowa klauzule wykonalności, dzięki czemu stanie się ona tytułem wykonawczym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego, 3. wierzyciel może domagać się zasądzenia należnej mu kwoty w procesie cywilnym i po uzyskaniu wyroku wszcząć na jego podstawie cywilne postępowanie egzekucyjne. Na powyższą decyzję B. B., E. Z., M. C., A. Ł. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 77 i 80 kpa polegające na niesłusznym przyjęciu, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lipca 1954 r. zobowiązujące Dyrekcję Fabryki [...] w K. do zaoferowania osobie wywłaszczonej nieruchomości zamiennej, przy braku takich nieruchomości w dyspozycji zobowiązanego podmiotu i niezaoferowania żadnej innej konkretnej nieruchomości osobie wywłaszczonej, sfinalizowało ostatecznie procedurę ustalania odszkodowania w przedmiotowej sprawie, co daje podstawy do umorzenia postępowania, podczas gdy w świetle treści art. 30 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych 48 ust. 1 i ust. 2 Ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, postępowanie w tego rodzaju sytuacji trwa nadal i może polegać, odpowiednio na przejęciu obowiązku zaoferowania nieruchomości zamiennej przez Skarb Państwa, lub na ustaleniu, w miejsce niezaoferowanej nieruchomości zamiennej, odszkodowania w pieniądzu; - art. 77, 80, art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 16 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania jest bezprzedmiotowe, gdyż zostało już poprzednio rozstrzygnięte ostatecznym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 20 lipca 1954 r., podczas gdy orzeczenie tego rodzaju nie ustalało konkretnego odszkodowania, a jedynie określało formę takiego odszkodowania, które dopiero miało zostać przyznane w dalszym toku czynności, do czego ostatecznie w przedmiotowej sprawie nie doszło. Skarżące nie podzieliły argumentacji organu, jakoby w sprawie zachodził stan rzeczy osądzonej z uwagi na fakt, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone. Orzeczenie z dnia 20 lipca 1954 r. określało jedynie formę odszkodowania, które dopiero miało zostać przyznane w dalszym toku czynności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Przeprowadzona wg. powyższych zasad kontrola zaskarżonej decyzji nie ujawniła uchybień mogących powodować konieczność jej uchylenia. Nie ma wątpliwości, że na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, odszkodowanie za wywłaszczenie mogło być przyznawane w dwóch równorzędnych formach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 926/00 (LEX nr 81998) . Zarówno nieruchomość zamienna, jak i odszkodowanie w pieniądzu, w świetle art. 30 dekretu traktowane były jako pełnoprawne środki, samodzielnie i wyczerpująco zaspokajające uprawnienia byłego właściciela. Dlatego przyznanie za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania pieniężnego wykluczało przyznanie za tę samą nieruchomość nieruchomości zamiennej (choćby odszkodowanie faktycznie nie zostało wypłacone), a przyznanie nieruchomości zamiennej wykluczało przyznanie za tę samą nieruchomość odszkodowania pieniężnego. Ponowne bowiem orzekanie w materii odszkodowania za wywłaszczenie tej samej nieruchomości jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie postępowanie odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość zostało ostatecznie zakończone decyzją przyznającą prawo do nieruchomości zamiennej. Odmienne twierdzenie jest nieuprawnione. Wbrew zarzutowi skargi, postępowanie w kwestii odszkodowania nie "trwa nadal", a jego "dalszy ciąg" nie może sprowadzać się do " przejęcia obowiązku zaoferowania nieruchomości zamiennej przez Skarb Państwa, lub na ustaleniu, w miejsce niezaoferowanej nieruchomości zamiennej, odszkodowania w pieniądzu". Orzeczenie z dnia 20 lipca 1954 r. zobowiązujące Dyrekcję Fabryki [...] w K. do dostarczenia Z. z M. R. nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało wydane, jak chcą tego skarżący, w jakimś, nieprzewidzianym prawem "wstępnym etapie" postępowania w sprawie przyznania odszkodowania, który dopiero otwierał drogę do ostatecznego rozstrzygnięcia o rodzaju i ew. wysokości odszkodowania. Takich etapów przepisy Dekretu nie przewidywały, a orzeczenie z dnia 20 lipca 1954 r. kwestię odszkodowania rozstrzyga jednorazowo i ostatecznie. Decyzją z dnia 28 września 2001 r. Nr [...] odmówiono stwierdzenia jego nieważności.; decyzja ta nie była zaskarżona. Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący podejmowali próby wzruszenia orzeczenia z dnia 20 lipca 1954 r. w innych trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kpa. Kwestią zupełnie odmienną jest wykonalność orzeczenia z dnia 20 lipca 1954 r. Problem związany jest z faktem, że orzeczeniem tym określono zobowiązanie a nie konkretną nieruchomość. To jednak zagadnienie pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy i nie może mieć wpływu na byt samej decyzji o odszkodowaniu. W każdym razie stwierdzić należy, że wydanie kolejnej decyzji w sprawie już zakończonej inną decyzją ostateczną uchybiałoby zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Pogląd, wedle którego w sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją postępowanie należy umorzyć jest powszechny. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wtedy, kiedy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe przykładowo wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma też miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem. Organ zatem miał pełne podstawy do zastosowania przepisu art. 105 § 1 kpa. Dlatego, podzielając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.