III SAB/Kr 29/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędziowie: WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w K. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stypendium dla najlepszych doktorantów I. stwierdza bezczynność Rektora Uniwersytetu [...] w K. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stypendium dla najlepszych doktorantów, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. S. L. (dalej skarżący) pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia 2 października 2017 r. o udzielenie stypendium dla najlepszych doktorantów. Zarzucaną bezczynność uznał za trwałą i związaną z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym wniósł o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do skargi załączone zostało ponaglenie skierowane do Rektora Uniwersytetu opatrzone datą 13 listopada 2017 r., w którym skarżący domagał się bezzwłocznego wydania decyzji w sprawie udzielenia stypendium dla najlepszych doktorantów. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wniosek skarżącego o przyznanie stypendium dla najlepszych doktorantów został rozpatrzony decyzją Rektora z dnia 21 lutego 2018 r. Na jej podstawie odmówiono skarżącemu wnioskowanego stypendium. Jednocześnie wyjaśniono powody wydania decyzji po czterech miesiącach od wpływu wniosku, wskazując, że w miesiącu październiku każdego roku wpływa do Rektora kilkanaście tysięcy wniosków o stypendium różnorakiego rodzaju i rozstrzyganie w tej materii odbywa się do miesiąca stycznia roku następnego. W ocenie władz uczelni w świetle tych okoliczności, oczekiwanie przez skarżącego na wydanie decyzji 4 miesiące nie można traktować w kategoriach bezczynności. Wskazano ponadto, że Rektor wstrzymywał się z wydaniem decyzji z powodu pozostawania skarżącego w sporze z Kierownikiem Studiów Doktoranckich w zakresie zaliczenia II roku studiów doktoranckich. Brak tego zaliczenia wykluczał na podstawie § 1 ust. 9 regulaminu stypendialnego możliwość uwzględnienia wniosku skarżącego. Motywem odmowy przyznania skarżącemu stypendium było ostatecznie niezaliczenie II roku oraz skreślenie z listy doktorantów. Skarżący w piśmie z dnia 12 marca 2018 r., uzupełniając twierdzenia skargi, podniósł, że nigdy nie otrzymał decyzji, o której organ wspomina w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik Uniwersytetu, zobowiązany do uzupełnienia akt administracyjnych wezwaniem z dnia 2 października 2018 r., poprzez przesłanie Sądowi opisanego w skardze wniosku skarżącego z dnia 2 października 2017 r. oraz decyzji Rektora Uniwersytetu z dnia 20 lutego 2018 r., przedstawił żądane dokumenty. Wyjaśnił, że wniosek o przyznanie stypendium dla najlepszych doktorantów skarżącego nie był datowany na dzień 2 października 2017 r., ale na dzień 30 września 2018 r., natomiast decyzja odmawiająca stypendium dla najlepszych doktorantów wydana została w dniu 20 lutego 2018 r. Z załączonej dokumentacji wynika, że ww. decyzja została doręczona skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego (była podwójnie awizowana), a na wniosku o przyznanie stypendium widnieje adnotacja Kierownika Interdyscyplinarnych Studiów Doktoranckich z dnia 15 listopada 2017 r., że wniosek nie był rozpatrywany, gdyż doktorant nie ukończył II roku studiów w terminie. Wojewódzki sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Z przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej w skrócie - P.p.s.a.) wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 - 4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność w pierwszym rzędzie ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. oraz czy organ był w świetle przepisów prawa materialnego zobowiązany do załatwienia sprawy, a jeżeli tak, to czy zwłoka w załatwieniu tej sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa oraz, czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie k.p.a.). Zdaniem Sądu skarga na bezczynność Rektora Uniwersytetu była dopuszczalna. Skarżący wyczerpał bowiem tryb przedskargowy, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu Rektor Uniwersytetu, mimo jej wniesienia nadal pozostawał w stanie bezczynności. Przeprowadzona analiza akt administracyjnych, którymi dysponował Sąd, doprowadziła do stwierdzenia, że pomimo wydania w sprawie decyzji przez Rektora w dniu 20 lutego 2018 r., nie została ona skutecznie doręczona, zgodnie z art. 391 k.p.a. Podjęta przez Rektora próba doręczenia decyzji w sposób tradycyjny, tj. pocztą w sytuacji, gdy adresat żądał doręczenia w formie elektronicznej, spowodowało, że wobec nieodebrania przesyłki, organ nie mógł powołać się na fikcję doręczenia (podwójne awizowana przesyłka) wynikającą z art. 44 § 4 k.p.a. Z akt przedstawionych przez organ wynika, że skarżący także i w tej sprawie żądał w ocenie Sądu doręczenia wszelkiej korespondencji za pomocą platformy ePUAP (vide: pismo z dnia 13 listopada 2017 r. "Ponaglenie", dopisek w nagłówku tego pisma pod nazwiskiem i adresem: "korespondencję kierować przez ePUAP" i pkt 3 tego pisma; k. 179 akt administracyjnych). Zgodnie więc z ww. art. 391§1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ miał obowiązek doręczać pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2016 r. poz. 1030 i 1579). Zdaniem Sądu, organ nie ma możliwości odstąpienia od wskazanego przez stronę doręczenia drogą elektroniczną, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę w art. 391 § 1 sformułowania "doręczenie następuje" (por. podobny pogląd Anna Golęba, uwagi do art. 391 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. Hanny Knysiak-Molczyk, Warszawa, 2015). Wprawdzie w judykaturze akceptuje się doręczanie pism tradycyjnie, ale tylko w sytuacjach gdy adresat faktycznie odbierze przesyłkę (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 czerwca 2015 r., II SA/Kr 504/15 i powołane tam orzeczenia). Sąd zauważa również, że orzecznictwo dopuszcza doręczanie tradycyjne, ale tylko w przypadku braku skuteczności uprzedniego doręczenia elektronicznego (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2629/15). Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby doręczanie elektroniczne było z jakiś przyczyn niemożliwe lub bezskuteczne. Skarżący zasadniczo składał pisma za pomocą platformy ePUAP, a więc Uniwersytet dysponował możliwościami technicznymi pozwalającymi na doręczanie mu pism w formie elektronicznej. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że Rektor nadal pozostawał bezczynny. Niemniej jednak bezczynność ta nie miała charakteru rażącego ponieważ dotyczyła jedynie ostatniej fazy, tj. samego faktu doręczenia decyzji. Rektor pozostawał w przekonaniu, że sprawę zakończył (decyzja została wydana 20 lutego 2018 r.). W aktach sprawy brak jest przy tym dowodu na okoliczność, że skarżący w sposób wyraźny zwrócił uwagę organowi na niewłaściwość formy doręczenia. Co więcej lektura akt pozwala na stwierdzenie, że skarżący przyjął metodę nieodbierania awizowanych przez pocztę przesyłek, co zakłóciło komunikację miedzy stronami. Sąd zdaje sobie sprawę, że niepełnosprawność skarżącego mogła mu utrudnić odbieranie korespondencji w urzędzie pocztowym, niemniej jednak gdyby skarżący w sposób wyraźny wskazał, że jedynie przyjęty przez uczelnię "tradycyjny" sposób doręczania powoduje, że korespondencja nie jest odbierana – sprawa mogłaby zakończyć się dużo szybciej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i §1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w punktach I i II sentencji wyroku.