II SAB/Rz 72/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby I. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M. K. w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdza, ze bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi M.K. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej określanego również jako: DIAS) w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Z akt sprawy wynika, że Skarżący zaczął pełnić służbę w Urzędzie Celnym w [...] w dniu 11 sierpnia 1993 r. Do lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku Starszego Specjalisty Służby Celnej w stopniu Aspiranta Celnego. Po wejściu w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 - dalej: "ustawa o KAS"), skarżący nie otrzymał propozycji pełnienia służby ani zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 z późn. zm.), w związku z czym jego stosunek służby wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia 15 maja 2018 r. Skarżący wezwał DIAS do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. W odpowiedzi DIAS, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu Skarżącego ze służby. W konsekwencji powyższego Skarżący pismem z dnia 23 maja 2018 r. wniósł zażalenie od powyższego postanowienia, a następnie pismem z dnia 1 czerwca 2018 r. ponaglenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność DIAS w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie DIAS, wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do zwolnienia Skarżącego ze służby, a zatem brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie. Wobec powyższego Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zarzucił DIAS obrazę art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. – dalej: k.p.a.), wyrażającą się w braku wydania wobec niego decyzji o zwolnieniu ze służby, w sytuacji zwolnienia go ze służby w trybie przekształceń w KAS oraz obrazę przepisów art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 i 78 Konstytucji RP poprzez fakt nierównego traktowania jego osoby wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Organ nie wydaje wobec niego decyzji o zwolnieniu ze służby i tym samym pozbawia go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej, co doprowadziło do dyskryminacji jego osoby. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie bezczynności po stronie DIAS w związku z brakiem wydania decyzji o zwolnieniu ze służby oraz o zobowiązanie Organu do zaprzestania tej bezczynności i do niezwłocznego wydania takiej decyzji. Uzasadniając zarzuty Skarżący podał, że jego stosunek służbowy opierał się na mianowaniu i miał charakter administracyjno-prawny, zatem rozwiązanie tego stosunku powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Niewydanie takiej decyzji pozbawia go szansy na realizację konstytucyjnych uprawnień, tj. prawa do sądu i prawa do równego dostępu do służby publicznej. W odpowiedzi Organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Na wstępie wyjaśnił, że przepisy prawa nie nakładają na dyrektorów izb administracji skarbowej obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia. Jego zdaniem wniesiona skarga jest niedopuszczalna, bowiem nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, ani też nie istniały podstawy do jego prowadzenia. Wyjaśnił, że przekształcanie oraz wygaszanie stosunków pracy oraz stosunków służbowych następowało z mocy prawa na podstawie przepisów wprowadzających ustawę o KAS oraz ustawy KAS, nie zaś z decyzji administracyjnych. Wobec nieprzedstawienia Skarżącemu żadnej z propozycji, jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dalej Organ powołując się na treść postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018 r., II SAB/Rz 116/17, wskazał, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, która może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Końcowo podkreślił, że w sprawie nie doszło do zwolnienia Skarżącego ze służby, a jedynie do wygaśnięcia jego stosunku służbowego na mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS. Niezależnie od powyższego, Organ wskazał, że nie był zobligowany do przedłożenia Skarżącemu jakiejkolwiek propozycji, a zatem nie można twierdzić, że pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje : Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie niewydania przez Organ decyzji o zwolnieniu ze służby. Wobec tak wyraźnie określonego przedmiotu skargi, należało w pierwszej kolejności zauważyć, iż w dniu 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.; zwana dalej ustawą o KAS). Nastąpiło to na mocy art. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwana dalej ustawą wprowadzającą). Celem tych regulacji było zlikwidowanie odrębnych od siebie organizacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej oraz Służby Celnej poprzez skonsolidowanie tego systemu i powołanie w ich miejsce Krajowej Administracji Skarbowej podporządkowanej ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Jednym z cząstkowych celów przeprowadzonej reformy miało być obniżenie kosztów funkcjonowania administracji skarbowej w relacji do poziomu uzyskiwanych dochodów budżetowych oraz rozwój profesjonalnej kadry. Przepisy reformujące system administracji celno – skarbowej przewidują przejściowe rozwiązania dotyczące statusu dotychczasowych funkcjonariuszy likwidowanego aparatu. Poprzez treść art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, na okres przejściowy trwający do 31 maja 2017 r., ustawodawca nakazał organom kierować się regułą zachowania ciągłości służby funkcjonariuszy poszczególnych służb. Na mocy tej regulacji funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, czyli 1 marca 2017 r., funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Jednocześnie w sprawach wynikających ze stosunku służbowego tych funkcjonariuszy, należało stosować przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustaw uchylanych mocą art. 159 ustawy wprowadzającej. W ustawie wprowadzającej przewidziano trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (tj. funkcjonariuszy, którzy w myśl przytoczonej wyżej reguły utrzymali ciągłość stosunku służbowego i z mocy art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, stali się funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej), w zakresie bytu ich stosunku służbowego. Te zachowanie należało podjąć względem funkcjonariuszy do dnia 31 maja 2017 r. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 grudnia 2017 r., sygn. II SAB/Go 104/17, CBOSA). Pierwszą z dopuszczalnych czynności było dalsze zachowanie już przekształconego na mocy art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, stosunku służbowego funkcjonariusza, co następowało poprzez złożenie propozycji pełnienia służby. Funkcjonariusz, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, zachował ciągłość służby i przysługiwał mu stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Propozycja pełnienia służby w myśl art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej stanowi decyzję administracyjną. Należy podkreślić, iż przy jej wydawaniu Dyrektor IAS winien uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania – art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Funkcjonariusz miał prawo kwestionować nowe warunki służby w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi sądowoadministracyjnej (art. 169 ust. 4 i 7 ustawy wprowadzającej). Mógł także złożyć w określonym terminie oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji służby, co skutkowało wygaśnięciem stosunku służbowego – art. 170 ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy wprowadzającej. Do postępowania w przedmiocie złożenia propozycji służby należy stosować przepisy K.p.a. (art. 169 ust. 7 ustawy wprowadzającej). Kolejnym dopuszczalnym zachowaniem, była możliwość dalszego przekształcenia stosunku służbowego, tym razem w stosunek pracy (tzw. ucywilnienie), co z kolei następowało poprzez przyjęcie przez dotychczasowego funkcjonariusza pisemnej propozycji zatrudnienia (zob. art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej). Pisemna propozycja zatrudnienia nie stanowi według NSA aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (zob. postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 128/18, LEX). Również w sytuacji otrzymania propozycji zatrudnienia, funkcjonariusz miał prawo do jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia. Wreszcie trzecim z przewidzianych w ustawie rozwiązań, jakie mogło zostać zastosowane względem dotychczasowych funkcjonariuszy było wygaśnięcie ich stosunku służbowego, które należy traktować jak zwolnienie ze służby. Zwolnienie ze służby poprzez wygaśnięcie stosunku służbowego następowało w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, zarówno pracy lub służby (milczenie organu), bądź także poprzez niezaakceptowanie przez niego wspomnianej wyżej propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby. To rozwiązanie dopuszcza art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, który stanowi, iż stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają : 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie, na mocy wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza następujące na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, należy traktować jak zwolnienie ze służby. Unormowanie nakazujące organom traktować wygaśnięcie stosunku służbowego tak jak zwolnienie ze służby, zostało zawarte w art. 170 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Niewątpliwie przytoczone powyżej regulacje miały zastosowanie wobec strony skarżącej. Nie jest kwestionowane przez Organ to, że względem strony nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca stosunku służbowego skarżącego, w tym decyzja o zwolnieniu ze służby celnej. Stosunek służby skarżącego nie uległ także przekształceniu w stosunek zatrudnienia w drodze przyjęcia stosownej propozycji od Dyrektora IAS. Nie budzi też wątpliwości, iż stosownie do wymogu z art. 53 § 2b P.p.s.a., strona w związku z nieotrzymaniem decyzji w sprawie stosunku służbowego przed złożeniem skargi sądowoadministracyjnej wniosła ponaglenie z art. 37 K.p.a. Biorąc pod uwagę istotę przedmiotu złożonej skargi, wyrażającą się w zarzucanym Dyrektorowi IAS milczeniu w sprawie stosunku służbowego, wyjaśnić należy, iż bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Mając na uwadze tak ukształtowaną definicję bezczynności organu administracji publicznej, jak również wyeksponowane wyżej przepisy normujące sposoby zachowania organów Służby Celno - Skarbowej w sprawach administracyjnych stosunków służbowych funkcjonariuszy tej Służby, Sąd zobligowany był stwierdzić, że Dyrektor IAS pozostaje bezczynny w sprawie stosunku służbowego strony skarżącej. Innymi słowy, pomimo ciążącego na Dyrektorze IAS obowiązku zastosowania ściśle określonych w ustawie form działania, wskazany Organ nie korzysta z przysługujących mu kompetencji polegających m.in. na wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej statusu służbowego Strony. WSA rozpoznając niniejszą skargę uznaje za zasadne stanowisko WSA w Gdańsku wypowiedziane w wyroku z 9 listopada 2017 r., sygn. III SAB/Gd 31/17 (CBOSA) na tle analogicznego stanu prawnego oraz faktycznego. Skład orzekający WSA w oparciu o to orzeczenie stwierdza, iż przyjęcie stanowiska Organu sprowadzającego się do wykluczenia kontroli sądowej milczenia Dyrektora polegającego na niezłożeniu funkcjonariuszowi żadnej propozycji zarówno służby jak i zatrudnienia jak również na niewydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, prowadziłoby do oczywistego i jednocześnie niczym nieuzasadnionego pozbawienia obywatela prawa do sądu, a więc prawa gwarantowanego na poziomie Konstytucji RP jak również Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (zob. także wyroki WSA w Gdańsku z 8 marca 2018 r., sygn. III SAB/Gd 135/17, z 8 lutego 2018 r. sygn. III SAB/Gd 158/17, WSA we Wrocławiu z 21 czerwca 2018 r., sygn. II SAB/Wr 18/18, LEX). Za przytoczonym wyrokiem WSA w Gdańsku należy podnieść, że zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. poprzez niezłożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy przytoczona wypowiedź musi mieć określony sens, którego zgodnie z jego intencją należy poszukiwać poprzez odwołanie się do przepisów normujących zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Innymi słowy, skoro ustawodawca nakazuje organowi traktować, a więc uznawać zdarzenie polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby za równorzędne ze zwolnieniem ze służby, to taki nakaz musi ukierunkować organ stosujący prawo na te regulacje, które normują procedurę zwolnienia ze służby. Organ winien więc podjąć dokładnie takie same działania jakie podejmuje się względem funkcjonariusza zwalnianego, czyli zobligowany jest wydać decyzję administracyjną stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego oraz podać w niej przyczyny takiego zwolnienia. Forma decyzji jako forma działania zastrzeżona dla zwolnienia ze służby nie może budzić wątpliwości, gdyż wyraźnie została przewidziana zarówno w dotychczasowych jak i aktualnych pragmatykach służbowych. Do tego wniosku prowadzi treść art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który stanowi : W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zbliżoną treść wyrażał nieobowiązujący już art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1799). Jak słusznie skonstatował WSA w Gdańsku w wyroku z 9 listopada 2017 r., sygn. III SAB/Gd 31/17 (CBOSA), podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Należy zgodzić się z oceną Sądu, iż byłoby rażąco niesprawiedliwe i jednocześnie oczywiście naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP opowiedzenie się za brakiem w tej sytuacji ochrony sądowej statusu tych funkcjonariuszy, którym organ poprzez samo "milczenie" wygasza stosunki służbowe. Nie trzeba przekonywać, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby, dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), jak również wspomnianego już wyżej prawa do sądu (art. 45 i art. 175 Konstytucji RP). Nawet przy braku nakazu traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby – art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej – za decyzją jako formą stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego, przemawiałaby zasada domniemania konkretyzacji norm prawa materialnego w drodze decyzji administracyjnej (patrz. szerz. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w.:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 r., s. 7 i nast.). Sąd bierze pod uwagę to, iż art. 60 Konstytucji RP nie zabezpiecza funkcjonariuszom pozostawania w służbie niezależnie od wszelkich okoliczności, jednakże wyposaża ich w prawo pozostawania w tej służbie na zasadach jednakowo określonych dla wszystkich. Dlatego zwolnienie ze służby musi być poddane procesowi weryfikacji, który nie byłby możliwy do przeprowadzenia bez przyjęcia poddającej się administracyjnej jak i sądowej kontroli formy zakończenia stosunku służbowego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 stycznia 2014 r., sygn. K. 51/12, LEX). Jako mocno ugruntowane w literaturze jak i w orzecznictwie uznać należy stanowisko, kwalifikujące sprawy przekształceń stosunku służbowego jak również jego zakończania do kategorii takich spraw administracyjnych, które winny być załatwiane przez właściwy organ administracji w formie aktu administracyjnego, a więc aktu o charakterze zewnętrznym, władczo rozstrzygającym o prawach i obowiązkach określonego funkcjonariusza (por. wyrok NSA z 3 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2489/12, CBOSA, T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000 r., s. 157 i nast.). Zewnętrzny charakter tych aktów, skutkujący istotnymi zmianami czy nawet zakończeniem stosunku służbowego, nie pozwala na traktowanie ich jako działań realizujących uprawnienia podległości służbowej jakimi dysponuje przełożony względem podwładnego. Jako uzasadnienie wyboru przez ustawodawcę formy decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego równoważnej w skutkach z decyzją o zwolnieniu, należy także wskazać na immanentną cechę tego stosunku jaką jest stabilność (trwałość), wyraźnie odróżniająca ten stosunek od innych form zatrudnienia. TK w wyroku z dnia K. 45/02, LEX, odnosząc się do tej cechy stosunku służbowego podkreślił bardzo wyraźnie, iż szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy spełniają w demokratycznym państwie prawnym wieloraką rolę. Po pierwsze, stanowią ważną gwarancję realizacji art. 60 Konstytucji RP. Tylko prawo formułujące w sposób precyzyjnie określony warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, a przede wszystkim warunki jej pełnienia, pozwala ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Po drugie, gwarancje te dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza, zapobiegając arbitralności w jego ocenie przez zwierzchnika w sytuacji, w której warunki służby wymagają podporządkowania i daleko idącej dyspozycyjności funkcjonariusza. Po trzecie, spełniają ważną funkcję ustrojową. Stanowią jedną z gwarancji politycznej neutralności i stabilności służb specjalnych i są czynnikiem ograniczającym instrumentalne ich wykorzystywanie dla celów politycznych aktualnej większości parlamentarnej. Wyrażenie zgody na dowolność zachowania Dyrektora IAS wyrażającą się w możliwości niekontrolowanego przez jakąkolwiek instytucję przyczyn zwolnienia funkcjonariusza ze służby, odbierałoby stosunkom służbowym cechę trwałości a w dalszej konsekwencji nie pozwalałoby na wypełnienie wyszczególnionych przez Trybunał niezwykle istotnych dla państwa demokratycznego funkcji tego stosunku. Słusznie zatem stwierdza WSA w Bydgoszczy, że reforma służby publicznej nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania indywidualnego aktu odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków (wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2018 r., II SAB/Bd 16/18, LEX). Do powyższego poglądu skłania się NSA, który w postanowieniu z dnia 13 września 2018 r., o sygn. I OSK 896/18, stwierdza : Analiza kompetencji właściwych organów odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. W decyzji tej organ winien przy tym, analogicznie jak w przypadku zwolnienia, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów przedstawiania propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy, dlaczego propozycja nie została złożona. Z tych wszystkich względów nie powinna budzić wątpliwości intencja ustawodawcy obligująca organy stosujące ustawę wprowadzającą do traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego w sytuacjach określonych w art. 170 ust. 1 tego aktu, na równi ze zwolnieniem funkcjonariusza ze Służby Celno - Skarbowej. Zwolnienie funkcjonariusza wyłącznie w drodze milczenia organu bez jednoczesnego wyposażenia go w prawo do ochrony przysługujących mu uprawnień do pozostawania w służbie publicznej, oznaczałoby złamanie wypracowanych dotychczas zasad w zakresie kontroli podstaw zachwiania stabilności stosunku służbowego. Ponieważ konstytucyjnym zadaniem wszelkich organów państwa jest ochrona godności człowieka, to jego instytucje nie mogą odmówić tej ochrony przed niesłusznymi i zupełnie dowolnymi przyczynami zwolnienia ze służby publicznej (art. 30 w zw. z art. 60 Konstytucji RP). Już choćby względy ludzkiej przyzwoitości wymagają wyjaśnienia człowiekowi, który poświęcił szereg lat swego życia Państwu, powodów uznania go za nieprzydatnego do dalszego kontynuowania tej służby. Ustawodawca nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia stosunku służbowego, który tłumaczyłby przyczyny zwolnienia, naruszyłby prawo funkcjonariusza do ochrony jednego z dóbr osobistych, do jakich należy cześć osoby fizycznej, rozumiana jako poczucie własnej wartości i związane z tym oczekiwanie szacunku ze strony innych ludzi. Nie może zyskać akceptacji Sądu argumentacja Organu zmierzająca do uznania braku po jego stronie obowiązku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Przeprowadzona analiza przepisów ustaw reformujących aparat administracji celno – skarbowej potwierdza, że Dyrektor IAS jest obowiązany do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej lub do skierowania do funkcjonariusza propozycji zatrudnienia. Oznacza to jednocześnie, iż powołane tu regulacje pozwalają na wykreowanie sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest bezczynność tego organu polegająca na niewydaniu względem funkcjonariusza decyzji wyrażającej propozycję pełnienia warunków służby lub decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek nieprzedstawienia propozycji zatrudnienia bądź propozycji służby. Wniesiona skarga ma więc swój przedmiot, który mieści się w obszarze kognicji sądu administracyjnego ze względu na art. 3 § 2 pkt 1 i 8 P.p.s.a. W tym miejscu Sąd zobligowany jest odwołać się do twierdzeń wyroku WSA w Gdańsku z 9 listopada 2017 r., sygn. III SAB/Gd 31/17 (CBOSA), w których podkreślono, że z treści regulacji ustawy wprowadzającej jak również ustawy o KAS nie wynika, aby funkcjonariuszom celnym ich pracodawca mógł złożyć zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej wyłącznie propozycję warunków pełnienia służby. Traktowanie art. 165 ust. 7 powołanej ustawy, jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia przez dyrektora jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Otóż art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, powinien być odczytywany wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Organ uznając w oparciu o te przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej powinna być złożona, zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy, tj. decyzji wyrażającej propozycję warunków służby. Odmienna ocena tych przesłanek obligowałaby do wydania decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek milczenia organu. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, który wyznacza art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Reasumując, skarga zarzucająca bezczynność Organu w przedmiocie dotyczącym stosunku służbowego strony skarżącej jako zasadna została przez WSA uwzględniona na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Zostało bowiem wykazane, że pomimo ciążącego na Dyrektorze IAS obowiązku oraz upływu terminu określonego na dzień 31 maja 2017 r., Organ ten nie wydał w odniesieniu do skarżącego jakiejkolwiek decyzji administracyjnej – decyzji wyrażającej propozycję warunków pełnienia służby ani decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek stosowania przepisów o zwolnieniu ze służby. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Dyrektor na zasadzie art. 153 P.p.s.a. uwzględni dokonaną wyżej ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w oparciu o analizę posiadanych przez skarżącego kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby skarżącego, wyda odpowiadające tym determinantom rozstrzygnięcie w zakresie stosunku służbowego, tj. decyzję ustalającą warunki pełnienia służby lub też decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku równoważną z decyzją o zwolnieniu ze służby. Dokonana przez Sąd ocena działań Dyrektora nie wyklucza także możliwości złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Wybór formy kontynuacji zatrudnienia należy w świetle ustaw reformujących administrację celno – skarbową do właściwego organu, co nie może absolutnie oznaczać arbitralności w zakresie tego wyboru. Wydane przez WSA rozstrzygnięcie stwierdza jedynie, że w zakresie stosunku służbowego skarżącego, Dyrektor IAS nie zachował się w sposób nakazany prawem stwarzając niedopuszczalną w warunkach demokratycznego państwa prawnego sytuację zawieszenia statusu funkcjonariusza służby publicznej. Upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno–skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby bowiem zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, czyniąc kontrolę sądową administracji publicznej czysto pozorną. Wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istotne wątpliwości, co do wykładni oraz zgodności z Konstytucją RP, przepisów ustaw reformujących administrację celno – skarbową, nie pozwalały uznać Sądowi bezczynności Organu za rażąco naruszającą prawo – art. 149 § 1a P.p.s.a. Otóż do uznania rażącego naruszenia prawa wymagana jest oczywistość uchybienia przepisom, których treść nie wzbudza wątpliwości interpretacyjnych. Szereg odmiennych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach skarg na bezczynność Dyrektora IAS, świadczy ewidentnie o tym braku wymaganej jasności stworzonych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Innymi słowy, ich niejednoznaczność pozwala na dokonywanie wykluczających się interpretacji, dlatego nie można zarzucać Dyrektorowi, że niewydanie przez niego decyzji w sprawie stosunku służbowego stanowi rażące, a więc niczym nieusprawiedliwione naruszenie obowiązującego prawa.