II SAB/Wa 173/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Centralną Komisję Lekarską po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2178/16 – oddala skargę – Skarżący, będący funkcjonariuszem Biura Ochrony Rządu, zwany dalej "funkcjonariuszem", zarzucił Centralnej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (zwanej dalej: "CLK") bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lipca 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2178/16. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wyrokiem o sygn. akt. II SA/Wa 2178/16 Sąd uchylił orzeczenie CKL z [...] października 2016 r., którym stwierdzono o niezdolności funkcjonariusza do służby w Biurze Ochrony Rządu (kat. C). oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu orzeczenia nie wyjaśniono wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie zaprezentowano motywów stanowiska, które pozwoliłyby ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia. Wyrok, wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami administracyjnymi sprawy, wpłynął do CKL [...] grudnia 2017 r. Pismem z [...] stycznia 2018 r. funkcjonariusz zażądał załączenia do akt postępowania karty ambulatoryjnej z Centralnego Szpitala Klinicznego [...] w W. Wobec tego, że załączone dokumenty były nieczytelne, [...] stycznia 2018 r, CKL zwróciła się o ponowne ich przesłanie. Czytelną kopię dokumentów dostarczono do organu [...] lutego 2018 r. Tego samego dnia funkcjonariusz wniósł do CKL ponaglenie, którym wezwał do wykonania wyroku o sygn. akt II SA/Wa 2178/16 i załatwienia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec zebrania materiału dowodowego [...] lutego 2018 r. CKL wydała orzeczenie, na mocy którego funkcjonariusza zaliczono do kat. B zdolności do służby (zdolny do służby z ograniczeniem). W skardze (datowanej [...] lutego 2018 r.) zażądano wymierzenie CKL grzywny, przyznanie od CKL na rzecz funkcjonariusza, sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ otrzymał prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 2178/16 i - do dnia wniesienia skargi - nie zastosował się do orzeczenia oraz dopuścił się rażącej przewlekłości postępowania. Funkcjonariusz podniósł, że rażąca przewlekłość postępowania miała miejsce w ubiegłym okresie - przed wydaniem orzeczenia uchylonego uprzednio przez Sąd - od [...] lutego do [...] maja 2016 r. Zarzucono CKL rażące uchybienia wobec treści art. 35 § 1-3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "K.p.a.") a zwłaszcza art. 36 § 1-2 Kodeksu, w zw. z art. 46 i art. 47 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o komisjach lekarskich". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że ustawa o komisjach lekarskich nakłada na CKL obowiązek powzięcia określonych czynności, służących wnikliwemu i rzetelnemu zbadaniu sprawy, a także stanowią odmienne od K.p.a. terminy załatwienia sprawy. W sprawie zaszła potrzeba wezwania funkcjonariusza do uzupełnienia braków nadesłanej przez niego dokumentacji. Wskazano także na datę otrzymania zarówno akt sprawy, wraz z prawomocnym odpisem orzeczenia wydanego w sprawie o sygn. II SA/Wa 2178/16, jak i dokumentów medycznych, nadesłanych ostatecznie przez funkcjonariusza, oraz na potrzebę przeprowadzenia dodatkowych badań, których termin wyznaczenia nie był uzależniony od woli organu. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. funkcjonariusz doprecyzował swoje żądania wskazując, że zaskarża przewlekłe prowadzenie postępowania CLK, wobec niezastosowania się przez ten organ do treści wyroku o sygn. II SA/Wa 2178/16 - braku wydania decyzji administracyjnej i braku wypłacenia ustawowych odsetek od należności opisanej w pkt 2 wyroku. Wniósł również o przeprowadzenie rozprawy. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd rozpoznając skargę nie znalazł podstaw do przekazania jej na rozprawę. W związku z tym rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym - na posiedzeniu niejawnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć nieefektywne procedowanie, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź podejmowanie czynności pozornych aby formalnie organ nie był bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę, wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" będzie obejmować zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać na prawidłowe przyjęcie przez organ odmiennych od zakreślonych w K.p.a. terminów do załatwienia sprawy. W myśl regulacji zawartej w art. 46 ustawy o komisjach lekarskich, CKL rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania albo w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania w przypadku konieczności wykonania dodatkowych badań lub uzyskania dodatkowych dokumentów, po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po przeprowadzeniu niezbędnych badań lub po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich, w tym obserwacji w podmiocie leczniczym, lub po dostarczeniu na jej żądanie dodatkowych dokumentów. W przedmiotowej sprawie - wobec ustanowienia lex specialis - nie będą miały zatem zastosowania ogólne przepisy K.p.a. W niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, aby organ dopuścił się przewlekłego prowadzenie postępowania, a tym bardziej, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13 – dostępny w CBOSA). Kontrolując przedmiotowe postępowanie należy wskazać, że wyrok o sygn. akt. II SA/Wa 2178/16, którym uchylono poprzednie orzeczenie CKL wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz aktami administracyjnymi sprawy wpłynął do CKL [...] grudnia 2017 r. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane [...] lutego, a więc po 69 dniach od dnia otrzymania przez organ akt postępowania. W tym czasie funkcjonariusz wniósł do organu - pismem z [...] stycznia 2018 r. - wniosek dowody załączając dokumentację medyczną na okoliczność sporządzenia pełnej opinii o jego stanie zdrowia. Wobec faktu, że załączone kserokopie były nieczytelne, organ wezwał go do okazania oryginały karty przebiegu choroby z [...] sierpnia 2017 r. i [...] marca 2016 r. w terminie 7 dni. [...] lutego 2018 r. funkcjonariusz uzupełnił dokumentację, w związku z czym - [...] lutego 2018 r. - podjęto w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie. Powyższy sposób procedowania organu nie uzasadnia w ocenie Sądu uznania, że dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania. Uchybienie ustawowemu terminowi załatwienia sprawy faktycznie nastąpiło, jednakże było ono zaledwie kilkudniowe i podyktowane koniecznością dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy (skierowanie na badania), a także podyktowane koniecznością uzyskania przez organ czytelnych dodatkowych dokumentów, złożonych przez funkjonariusza. O przewlekłości, jak wskazano wcześniej można mówić, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia a więc postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, a podejmowane czynności nie miały charakteru pozornych lub nieistotnych. Ustawa o komisjach lekarskich zawiera prawdzie regulację szczególną, określającą termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Nie może to jednak uzasadniać wniosku o włączeniu innych regulacji o charakterze ogólnym dotyczących terminów załatwiania spraw zawartych w K.p.a. Należy do nich art. 35 ust. 5, gdzie ustanowiono regułę nie wliczanie do terminów przewidzianych do załatwienia określonych czynności okresów m.in. opóźnień, spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zasada ta znajdzie odpowiednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Poza oceną Sądu musiała z kolei pozostać podnoszona w skardze kwestie ewentualnych nieprawidłowości w procedowaniu organu przed wydaniem decyzji CKL z [...] października 2016 r. Przewlekłe prowadzenia postępowania można bowiem skutecznie zarzucać jedynie w skardze wywodzonej do czasu jego zakończenia (tak samo wyroki NSA o sygn. akt II OSK 853/15 czy prawomocny wyrok WSA o sygn.. akt IV SAB/Wa 4/1 - dostępne w CBOSA). Stąd przewlekłość postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] października 2016 r. mogła być podnoszona wyłącznie w skardze w danym przedmiocie, która zostałaby wniesiona przed datą wydania danego orzeczenia. Jak wskazał organ administracji funkcjonariuszowi wypłacono zasądzoną wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 2178/16 kwotę, stanowiącą zwrot kosztów postępowania,. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony dla zasądzenia odsetek od niej, o ile spełnienie tego świadczenia nastąpiło z opóźnieniem. Wobec oddalenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, niezasadne stało się również nałożenie na CKL grzywny jak i przyznanie od niej - na rzecz funkcjonariusza - sumy pieniężnej. Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalono skargę.