II OSK 2464/18

Dnia 10 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 189/18 w sprawie ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić sprzeciw, 2. zwrócić Miastu [...] ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 189/18, oddalił sprzeciw Miasta [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2017 r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] października 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w W., odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację punktu zbierania odpadów przy ul. [...] w B., na działkach nr [...], [...], [...], [...] [...] i [...] z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r., możliwe jej negatywne oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości i "negatywny stosunek mieszkańców do tego przedsięwzięcia". W odwołaniu od tej decyzji [...] Sp. z o.o. w W. zarzuciła naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nieprawidłową ocenę zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przedstawionej analizy oddziaływania akustycznego oraz zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także powołanie protestów społecznych jako głównego powodu wydania decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO nie podzieliło także stanowiska organu pierwszej instancji co do oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. W ocenie organu odwoławczego zasadniczym motywem decyzji organu pierwszej instancji był sprzeciw mieszkańców wobec realizacji planowanego przedsięwzięcia, co nie może być usprawiedliwioną podstawą decyzji administracyjnej. Reasumując SKO stwierdziło, że do wydania prawidłowej decyzji niezbędne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, w szczególności ponowna ocena planowanej inwestycji opisanej w karcie informacyjnej. Miasto [...] od decyzji SKO wniosło skargę, w której zarzuciło naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając skargę wskazano, że "strona podziela argumentację zawartą w decyzji Burmistrza Miasta [...] (...) z dnia [...] października 2017 r." Ponadto wyjaśniono, że Miasto [...] skargę wnosi jako właściciel działek nr [...], [...] i [...], bezpośrednio sąsiadujących z terenem, na którym zaplanowano inwestycję. Sąd pierwszej instancji oddalając sprzeciw uznał po pierwsze, że skarga Miasta [...] stanowiła w istocie sprzeciw od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w której organ odwoławczy błędnie pouczył strony o przysługującym prawie (a tym samym o terminie) do wniesienia skargi, zamiast sprzeciwu w trybie art. 64a p.p.s.a. Powołując się na art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, Sąd stwierdził, że przedmiotowy sprzeciw, z uwagi na błędne pouczenie przez organ odwoławczy, został złożony w przepisanym terminie, mimo przekroczenia ustawowych czternastu dni. Po drugie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja w zakresie podlegającym jego kognicji nie narusza prawa. Mając na uwadze treść art. 64e p.p.s.a. stwierdził, że w przypadku wniesienia sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do oceny istnienia przesłanek jej wydania. W takim przypadku sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy. Wobec tak zakreślonych ram postępowania Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności ponownego przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w zakresie zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało uchylenie decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej Miasto [...] zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64e k.p.a. i w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie sprzeciwu "podczas, gdy sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie bowiem organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy", art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego sprzeciw w sposób niedostatecznie wyjaśniający podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez "niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa procesowego popełnione przez organ II instancji". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprzeciwu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że powołany przepis może być stosowany niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09). Sprzeciw Miasta [...] podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 i w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. z uwagi na brak legitymacji skarżącego do wniesienia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie. W pierwszej kolejności wyjaśnić jednakże należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż pismo Miasta [...] z 30 stycznia 2018 r. zatytułowane "Skarga" w istocie stanowiło sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). W tej sprawie zarówno postępowanie przed Sądem pierwszej instancji, jak i postępowanie przed organem odwoławczym, zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, tj. po 1 czerwca 2017 r. W związku z powyższym od decyzji z [...] grudnia 2017 r. przysługiwał sprzeciw. Z akt sprawy wynika, że został on wniesiony po upływie ustawowego czternastodniowego terminu, z uwagi na błędne pouczenie organu odwoławczego co do przysługującego środka zaskarżenia. Okoliczność ta została uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji, stosownie do treści art. 112 k.p.a., który zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (tak np. postanowienie NSA z 30 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1326/17) ma zastosowanie także do oceny, czy sprzeciw od decyzji wniesiony zgodnie z pouczeniem w decyzji dotyczącym skargi został wniesiony w terminie. Niemniej jednak sprzeciw Miasta [...] podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., gdyż podmiot ten nie jest legitymowany do złożenia takiego środka zaskarżenia od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2017 r. i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej". Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Trybunał stwierdził również, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". W tym kontekście, na gruncie rozpoznawanej sprawy, skarżące Miasto [...], pomimo stwierdzenia zawartego w sprzeciwie o występowaniu w roli właściciela działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, nie było legitymowane do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2017 r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W tej sprawie Burmistrzowi Miasta [...] powierzona została bowiem rola organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Miasto [...] nie jest stroną tego postępowania, nawet wówczas, gdy jest właścicielem nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. W sprzeciwie nie wskazano bowiem żadnych szczególnych okoliczności, które z uwagi na przysługujące Miastu [...] prawo własności sąsiednich nieruchomości przemawiałyby na rzecz przyznania mu ochrony przed sądem administracyjnym. Co więcej, ze sprzeciwu jednoznacznie wynika, że jest on polemiką organu administracji pierwszej instancji z decyzją organu odwoławczego. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji powinien był sprzeciw Miasta [...] odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., jako wniesiony przez podmiot do tego nieuprawniony. Zgodnie bowiem z art. 64b § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest strona, zaś Miasto [...] nie było stroną postępowania administracyjnego. Wobec tego zaś, że sprzeciw nie został odrzucony przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 189 p.p.s.a., uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i sprzeciw odrzucił. Uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, na podstawie art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a. Wobec odrzucenia sprzeciwu NSA, na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zwrócił wnoszącemu sprzeciw uiszczony wpis sądowy.